\chapter{国土空间规划的技术工具与方法}
技术工具与方法是国土空间规划的基础，通过调查勘测、系统评价、预测和标准化的制度是开展国土空间规划的前提，在此基础上运用以土地信息技术和遥感技术，实现空间决策支持及数据分析是国土空间准确、详实目的的必要手段，将各阶段、各级工作成果以“一张图”和与之相关的管理信息平台建设相结合，是国土空间体系规范化和标准化的保障。

\section{国土空间规划基础方法}
\subsection{调查勘测方法}
\subsubsection{1.调查勘测主要类型}
各级各类现状情况调查、分析研究是各类空间规划工作最基础性的步骤。在国土空间规划战略及体系规划中，同样各级各类要对开发利用现状信息资料进行分析和研究。国土空间规划量大面广，涉及土地、城市、乡村、田野等各类空间及社会、政治、经济等多个领域，它主要包括以下几种类型（见表5.1）。

表5. 1调查勘测类型表

\subsubsection{2.国土资源信息调查}
国土信息资源调查包括内容，来源和使用方式三方面工作。

（1）国土资源信息调查的内容（见表5.2）。

表5. 2国土资源信息调查内容

（2）国土资源信息来源

国土资源信息来源丰富，类型多样，具体内容（见表5.3）。

表5. 3国土资源信息来源

（3）国土资源信息的使用原则方式

国土空间规划阶段的国土资源信息获取，主要不应采取实地调查、实时监测、测绘勘探等一切从零开始的手段进行，而应主要采取收集、汇总、分析各有关部门、行业、单位和个人的调查研究成果的方式进行。但是，对于国土空间规划的底线控制指标，必须采取实地调查勘测的方法进行落地。例如，永久基本农田划定，就需要应用土地利用现状调查成果，建立已有基本农田划定成果与土地利用现状调查成果对应关系，将基本农田保护专题信息落到土地利用现状调查成果上，由基本农田划定部门进行核实、认定：依据土地利用总体规划成果，确定拟调出、调入的地块，并到实地察看定界，应用农用地分等成果，核实拟调出、调入基本农田的空间位置、数量、质量等级、地类等现状信息。

\subsection{系统评价方法}
\subsubsection{1.概述}
（1）新时期国土空间规划的技术要求

在旧的规划体系下，城乡、主体功能区和生态功能区等不同的规划由不同的部门负责编制，经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。对于“多规”衔接复杂、部门协调困难、规划立法薄弱等难题。随着国家机构改革方案颁布、自然资源部成立，落实的一系列新规指引规划行业朝变更与发展的新方向迈进，规划学科正在经历前所未有的由传统工程学科向新型交叉学科、由单一主导向多规合一、由面状规划向空间规划转变的变革期（如图5.1所示）。

在国家空间规划体系改革和规划管理机构调整的背景下，进行国土空间规划基础知识教育，有助于了解学科发展的动态和方向俨然已成为相关学科教育的刚性需求。

学科发展带来了一系列知识体系上的变更，传统的城市规划已经不能满足当下以生态文明建设为主导的空间规划需求，规划类教育体系需要顺应时代的发展进行相应的调整与革新；规划类学科应当以学科知识体系的更新为基础拓展学科边界，在课程中渗透学科交叉的范畴。接受多元化的背景知识教育，才有助于拓宽学术眼界，丰富知识储备；行业的变革将不止于学术，逐步渗透到社会各个层面。

\textbf{图}\textbf{5.}\textbf{ }\textbf{1}\textbf{国土空间规划}\textbf{评价流程内容解析（}\textbf{笔者自会）}

（2）技术评价体系的重要作用与意义

从规划层级体系上来说，以前主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、乡村规划和各类专项规划等均涉及国土空间规划内容，统一的新的国土空间规划体系将其全部整合为统一的国土空间规划，分为全国、省、市、县、乡镇五级，真正建立了从全国到省、市、县、乡镇国土空间规划管控的完整规划体系。

《省级国土空间规划编制指南》和《市级国土空间总体规划编制指南》中对国土空间规划评价体系不同层级适用的评价方法做出了详细的分类和说明，这些不同的评价方法共同完善了国土空间规划评价体系。评价体系是国土空间规划的重要环节，是优化国土空间开发格局、合理布局建设空间的依据，也是对国土空间规划成果的支撑和预判。

（3）国空评价体系的主要内容

省级国土空间规划评价体系中包括三方面的评价分析：生态功能重要性评价、农业功能适宜性评价和城镇建设适宜性评价；市级国土空间规划评价体系包括三项，其中两项（资源环境承载力评价和国土开发适宜性评价）属于国土空间规划“双评价”的范畴，另外还包括灾害风险评估。

\subsubsection{2.省级国土空间规划的评价方法}
通过资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，分析区域资源环境禀赋特点，识别省域重要生态系统，明确生态功能极重要和极脆弱区域，提出农业生产、城镇发展的承载规模和适宜空间。具体评价方法及评估流程详见市级国土空间评价技术。

（1）生态功能重要性评价

主要内容

国土空间生态功能指生态系统与生态过程形成的、维持人类生存的自然条件及其效用，包括气候调节、水调节、土壤保持等。生态功能重要性指生态系统在发挥这些功能时的重要程度。生态功能重要性评价为全域评价，从生态保护底线、生态系统服务重要性、生态敏感性和生态修复必要性等四个方面评价生态功能重要性。其中，生态保护底线是生态功能重要性最高等级，而生态系统服务重要性、生态敏感性和生态修复必要性则根据其程度来进行重要性的评估。

作用与适用范围

生态功能重要性评价是对自然生境作出评价、实施措施的重要依据，是国土空间规划对生态系统与生态过程演进所作出的重要回应，对于构建景观生态安全格局、维持用地平衡、协调公共发展与自然关系有着重要的意义和作用。

（2）农业功能适宜性评价

主要内容

国土空间的农业功能是指以利用土地资源为生产对象，培育动植物产品从而生产食品及工业原料的一种功能。农业功能适宜性指农业空间构建过程中不同土地用于农业生产功能的适合程度。

农业功能适宜性评价是指农业生产适宜性，重点对耕地、园地、牧草地和其他适合农业种植业生产的土地利用类型，考虑其现状土地利用情况，对农业耕作的适宜程度，再结合土壤污染、土层厚度、障碍层、坡度等对农业耕作的限制程度进行评价。最终，将全域国土空间划分为农业功能适宜、较适宜、较不适宜、不适宜四个等级。

作用与适用范围

农业功能适宜性评价最重要的意义在于在农业生产中协调环境与经济二者的平衡，对农业面源污染治理、发展模式探索、问题及对策、政策体系构建等方面都具有支撑和预判作用，对于农业发展与城市建设之间关联性的探索也有着重要的意义。

（3）城镇建设适宜性评价

主要内容

城镇建设适宜性指土地用于建设开发的适合程度。城镇建设适宜性为全域评价，主要从地形坡度、生态敏感性、岩土稳定性、矿山占用、地质灾害等方面考虑城镇开发建设的自然适宜性。

作用与适用范围

城镇建设适宜性评价最终目的是服务于城市发展中最关键一环的城镇化建设， 区分城市范围内不同区域的城镇建设适宜性等级。打造五位一体战略布局，落实绿色、共享、创新、协调和开放的发展理念。

（4）案例：广东省实践

以广东省为例介绍实践经验，结合广东省资源环境本底特征。落实国家重大战略，明确省域重点区域的引导方向和协调机制，综合考虑数据可获取性，精选指标，构建广东省指标体系。

在生态保护重要性评价方面，生态系统服务功能重要性评价采用水源涵养、水土保持、生物多样性维护和海岸防护等指标，不采用防风固沙指标；农业生产适宜性评价采用土地资源、水资源、土壤环境、光热资源和气象灾害等指标，不采用盐渍化指标，同时在土地资源和气象灾害指标评价中增加考虑石漠化地区土层厚度、沿海地区台风灾害危险性的影响；城镇建设适宜性评价采用土地资源、水资源、气候舒适度、环境、地质灾害危险性和区位优势度等指标，在环境指标中增加放射性偏高场所的影响。

\subsubsection{3.市级国土空间规划评价方法}
市级总规要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，为编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。

（1）资源环境承载力评价

基本概念与意义

资源环境承载力探讨的是人类及其社会经济活动与资源环境协调发展的关系。资源环境承载力源于早期生态学领域所提出的承载力概念，逐渐演变为反映资源环境本底和经济社会活动间交互程度的科学度量概念。资源环境承载力泛指在自然环境和生态系统不受危害的前提下，一定地域空间的资源禀赋和环境容量所能承载的人口与经济规模。也可以将资源环境承载力理解为：基于一定发展阶段、经济技术水平和生产、生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。开展资源环境承载力评价具有3方面重要意义（见表5.4）。

表5. 4资源环境承载力评价的重要意义

评价内容

根据资源环境承载主体的涵盖范围划分，可将承载力评价分为两类：第一类是以某一具体的自然要素作为研究对象，即单要素承载力评价，主要包括土地、水、环境、生态等；另一类则是从要素整合的角度出发进行的综合承载力评价，如区域承载力等。资源环境承载力具有地域性、限制性、外部性、非线性和不确定性等显著特征，且越来越强调综合性与系统性。

如今，资源环境承载力评价已不再是仅仅关注某一单项资源或单一环境要素约束的可承载水平，而是强调人类发展对区域资源开发与利用、生态退化与破坏、环境损益与污染等多维度的综合影响，即对资源环境承载力的综合评估与集成评估。

评价原理

资源环境承载力评价旨在衡量区域资源环境本底条件对人类特定生产、生活的承载水平，其科学基础一方面在于资源可得性、最大持续产量与资源支持力；另一方面则是环境容量、环境吸收或同化能力，以及环境支撑力。资源环境承载力评价将经济社会同人口、资源、生态环境予以集成，探索经济社会与资源环境要素间的相互作用机理，建立要素间的定量关系。

资源环境承载力评价的核心内容之一，在于评价指标体系构建。科学、合理的资源环境承载力评价指标体系，不仅应涵盖特定区域经济社会、自然环境、资源生态系统中诸多要素的现状，还可以在时间和空间维度上进行比较，反映区域环境承载力的变化状况，以辅助决策。国际学界和诸多机构都提出了具有代表性的评价体系，其中最具影响力的为联合国环境规划署所提出的集合驱动力、压力、状态、影响和响应五大概念框架的DPSIR 模型。同时，基于评价指标体系研发评价模型亦是资源环境承载力评价的重要方面，当前较为常用的方法理论包括多要素叠置分析法、比较法、短板原理法等（见表5.5）。

表5. 5资源环境承载力评价方法

评价流程与方法

资源环境承载力评价侧重于区域综合承载力评价，即在多要素单项评价的基础上，运用空间叠加、线性加权等方法展开资源环境承载力集成评价（见表5.6）。

表5. 6资源环境承载力评价流程与方法

（2）国土空间开发适宜性评价

基本概念与意义

所谓国土空间开发适宜性，是指在资源环境承载力评价的基础上，在维系生态系统健康可持续的前提下，综合考虑资源环境要素、区位条件以及经济社会发展情况等，判定具体国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。我们也可以将国土空间开发适宜性评价理解为：依据国土空间的自然、生态和社会经济属性，评价国土空间对预定功能用途的适宜与否、适宜程度以及限制状况。

国土空间开发适宜性反映了人类对国土空间的开发和建设用地的占用，强调以土地空间承载的多宜性来满足人类对国土空间开发的多样化、多层次需求。主要包括三个方面的内涵（见表5.7）。

表5. 7国土空间开发适宜性评价内涵

评价方法

国土空间开发适宜性评价是面向国土空间用途管制的综合评价，鉴于此，国土空间开发适宜性评价具有空间尺度大、评价目标多两大特点。首先，国土空间开发适宜性评价往往以行政区全域为评价范围，涉及国家、省域、市域等大尺度空间，侧重于宏观尺度的评价；其次，国土空间开发适宜性评价是一种多维度、多目标的技术手段，是集成建设用地适宜性评价、农业用地适宜性评价、生态适宜性评价等多功能用途的全域国土空间的综合性评价。开展国土空间开发适宜性评价需先进行土地资源、水资源、环境、生态以及灾害等自然要素单项评价，以确定农业、城镇和生态等不同适宜功能的承载等级，并划分各功能的备选区域，最后综合各修正因素以确定不同的适宜性等级（如图5.2所示）。

国土空间开发适宜性评价旨在衡量国土空间对支撑人类生产、生活的适宜程度，同样基于指标选取和模型构建。一方面，国土空间开发适宜性指标体系具有综合性、多维度、系统性等特征；另一方面，随着地理信息系统（GIS）技术、人工智能算法等新兴模型方法的引入，国土空间开发适宜性评价方法呈现出多元化特征。国土空间开发适宜性评价主要包括以下三个方面（见表5.8）。

表5. 8国土空间开发适宜性评价内容

图5. 2双评价技术流程图（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南）

应该注意的是，资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价都不可能也不应该作为“精确科学”，其更重要的价值是作为一种我们必须尊重自然环境、追求空间适宜可持续用途的规划理念，其评价结果可以作为国土空间布局的重要参考，而不是僵化、固化的最终结论。

（3）“双评价”之间的内在关联

双评价间关系密不可分，既有价值取向的双向性，又有逻辑间的关联性。

“双评价”的差异性

从发展定位、管理取向和评价结果等方面来看，“双评价”之间存在着较大的差异性（见表5.9）。

表5. 9“双评价”的差异性比较

“双评价”关联性

同时，这两个评价在国空规划的体系中并列提及，说明“双评价”之间存在着密切的关联（见表5.10）。

表5. 10“双评价”的关联性分析

（4）案例：长沙市国土空间规划“双评价”

以长沙市实践成果为例。面对近年来由于经济快速发展带来的生态环境和资源问题，长沙市以摸清国土空间自然资源本底、为国土空间规划提供基础为目的，对“双评价”开展了探索。从查找问题和短板、确定空间开发保护格局、确定开发规模和空间、划定生态控制线及打造高品质生态空间等方面探索了“双评价”在国土空间规划中的应用。

首先，构建评价模型的基本框架（如图5.3所示）；其次，构建指标体系。根据地方适宜性、根据地方适宜性、数据可获得性、典型代表性与科学性等原则进行调整，针对 3 个不同的功能指向选取具有代表性的指标；再次，分析评价结果。生态重要性区域占比较高，呈“两屏多点”的结构、农业开发适宜度较高，呈“一区多片”的结构、城镇开发适宜程度较高，呈“一区两翼”的空间形态：最后，充分发挥“双评价”结果在长沙市国土空间规划中的指导作用。

\textbf{图}\textbf{5.}\textbf{ }\textbf{3}\textbf{长沙市“双评价”技术路径}

（5）灾害风险评估

灾害评价主要表征区域灾害对农业生产和城镇建设的影响。灾害评估主要包括：选择气象灾害风险作为农业生产影响评价指标，通过干旱、洪涝、寒潮等灾害影响的大小和可能性综合反映（如图5.4所示）；选择地质灾害危险性作为城镇建设影响评价指标，分别通过活动断层以及崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害影响的大小和可能性综合反映（如图5.5所示）；沿海地区还需进一步评价海洋灾害风险，并针对海洋牧场功能影响和滨海城镇建设影响分别遴选评价指标，通过海浪和海冰灾害危险性综合反映海洋灾害对海洋牧场功能的影响，通过风暴潮和海啸灾害危险性综合反映海洋灾害对滨海城镇建设功能的影响（如图5.6所示）。

图5. 4气象灾害评价步骤（作者自绘）

\textbf{图 }\textbf{5.5}\textbf{地质灾害评价步骤（作者自绘）}

\textbf{图 }\textbf{5.6}\textbf{海洋灾害评价步骤（作者自绘）}

\subsection{预测分析方法}
\subsubsection{1.预测分析的原理}
广义说预测，是人们对未来或不确定事件的行为和状态做出的主观判断，立足点是过去和现在，目标点是未来，狭义地说，预测的实质是预测者选择和使用一种逻辑结构使过去、现在与未来相通，以达到描述未来状态和特征的目的。预测的主要原理（见表5.11）。

表5. 11国土空间预测分析原理

在国土空间各类规划的预测过程中，每一项内容的预测、每一种方法的选择，都要看是否符合上述预测的基本原理，如果违背预测的基本原理，预测也可能会变成“陷阱”。

\subsubsection{2.预测分析的程序}
国土空间规划预测分为确定的预测任务、确定预测因素、搜集和审核资料、选择模型进行预测、误差分析与模型实验、预测结果等重要程序（如图5.7所示）。

图5.7预测分析程序

\subsubsection{3.预测分析的方法}
国土空间规划预测的内容主要包括：产业、就业、人口、住房、土地、基础设施、交通、绿色空间等。其中就业和人口预测是核心，知道了就业和人口，土地、住房、基础设施、交通需求等的预测就变得相对简单。而人口分布又与就业机会高度相关，因而就业预测就成为关键的关键。但就业机会与产业发展高度关联，因此在国土空间规划预测过程中，产业发展和就业机会的预测就变得更加重要。从产业和就业的角度看，预测方法可分为直观预测法、因果预测法和时间序列预测法。其中，直观预测法一般用于定性预测，而因果预测和时间序列预测法主要用于定量预测。在选择预测方法时，一般考虑6个基本要素：预测的应用范围、预测的资料性质、模型的类型、预测方法的精确度、适用性和使用预测费用。对于较为常用的预测方法从以上6个方面进行比较。

直观预测法

直观预测法一般用于定性预测，常用的有头脑风暴法、专家会议法、主观概率法、特尔菲法等。特尔菲预测法也称专家匿名调查征询法，是目前预测中使用最为广泛的定性预测法。特尔菲法的基本思路是由预测工作小组对每一轮意见进行整理汇总，并作为参考资料再发给每位专家，供他们分析判断，作为提出新一轮意见的参考依据，如此多次反复，专家的意见日趋一致，使结论的可靠性增大，从而取得满意的预测结果。

使用特尔菲法必须坚持如下三条原则：

第一条是匿名性。对被选中的专家要求保密，不让他们彼此互通信息，使他们不受权威、资历等方面的影响。

第二条是反馈性。在预测过程中，要进行几轮（3\textasciitilde{}5轮）征询专家意见。由于每一轮预测之间的反馈和信息沟通，可进行比较分析，因而能达到相关启发，提高预测准确度的目的。这样，征询过程通常都会呈现逐步收敛的趋势，容易集中各种正确的意见。

第三条是统计特性。特尔菲法的每次信息反馈，都要用数理统计方法进行整理分析。运用特尔菲法进行预测通常按以下程序进行（如图5.8所示）。

图 5.8特尔菲法进行预测流程

时间序列预测法

时间序列预测是以某一指标的时间序列反映的区域社会经济现象发展形态为依据，进行趋势外推，预测其未来发展趋势和水平的常用方法。时间序列预测的模型方法很多，较常用的有曲线（直线、抛物线、指数、对数）外推模型、指数平滑模型、移动平均模型、灰色预测模型等。其中曲线外推模型本质上就是回归预测法（即观测样本为时间序列数据）。

4.空间分区方法

（1）国土空间分区基本方法

国土空间分区是国土空间规划的重要基础，是国土空间优化配置的核心内容，是制定差别化国土资源管理政策的主要依据。国土空间分区一般以地域分异规律为理论基础，确定不同的理论和方法准则作为指导思想，并指导选取分区指标、建立分级系统、方法体系。针对国土空间分区的多主题集成和多尺度融合，采用自上而下的国土空间现状要素分析与自下而上国土空间功能表达相结合，形成一个有机整体，评价单元原则上不打破行政界线或产权界线的完整性，而分区实施过程中对评价单元界线与数据单元尺度不一致的情况可运用地理信息系统空间分析方法予以解决。几种常见的具体分区方法（见表5.12）。

表5. 12国土空间分区方法

在采用空间叠置法时，因不同地区情况有很大差异，在各类图件叠置时，不可能把多种图件同时叠置在一起，所以有一个前后顺序问题，叠置顺序可根据采取先重点后一般的方法进行。通常是将土地利用现状图作为叠置的底图，将同比例尺的永久基本农田保护图、生态保护红线图、城市开发边界图等以经纬网和明显地物为标志进行叠置套合，然后再叠置交通、水利、城市、乡村、旅游等专项规划图件。如果叠置后分区界线一致的，就直接作为分区界线；对于不重叠界线，需结合适宜性评价和资源环境承载力评价结果及规划要求和行业特点进行判别处理。

在采用空间叠置法进行用途分区划定的过程中，应注意以下三点：一是界线明确无争议的可直接采用，并同时在底图上标注分区名称；二是对界线不太明确或与实地有争议的，要与有关部门协商，并通过科学的研究和论证后确定；三是对一些重叠图，如风景旅游区内出现自然保护区，要根据其双重作用，以主要用途和资源保护优先的原则确定。对于某些部门为了自身利益而扩大的界线，如林业与果园之间的矛盾等，应本着生态环境优先、资源保护优先的原则，采用特尔菲法进行辅助判别。

除了上述分区方法以外，还要结合公众参与、创新理念分析和空间模型应用等综合分区思想，最终实现多主题集成和多尺度融合的国土空间分区。

（2）国土空间地域分区类型

国土空间地域分区通常是指在地市级以上大尺度的国土空间规划中，按照自然、生态、社会、经济及国土空间开发保护的一致性和管理方针的一致性，所划分的区域。地域分区方法是依据地域共轭性原理，以自然区划方法为基础，按照国土空间开发保护一致性和差异性的大小进行区域划分。这样划分的区域内部以某一类国土空间开发利用保护为主，但同时存在其他非主导的开发利用保护类型，实际上是一种不同开发利用保护类型的组合分区。地域分区中的同一区域不能在空间上断续分布，一般区域命名以地理差异为主命名。这种分区方法对认识区域内部不同地方的国土资源特点和确定不同地方国土资源开发保护方向无疑是非常有帮助的。

国土空间规划的地域分区除了按以上综合方法进行以外，还可以有以下三种类型（见表5.13）。

表5. 13国土空间分区方法

究竟应该采用何种类型地域分区，应当视国土空间规划的类型和主体任务而定。如果主要是整治自然环境，如流域治理，可以按照自然分区；如果主要是重大产业基地布局，可以采用经济分区；如果是为了更好地发布政府在国土空间规划中的作用，可以按照行政分区。但如果需要综合考虑自然生态和社会经济等的作用，可采用综合地域分区。

（3）国土空间用途分区类型

国土空间规划是全域全类型覆盖的，其用途分区类型必然不同于土地利用总体规划的用途分区类型，不同于城市总体规划的功能分区类型，也应该区别于传统的海洋功能分区。从空间覆盖范围和传统各类空间规划用途分区的深度来看，国土空间用途分区类型应该是土地、城市、海洋等各类空间规划用途分区类型的系统整合和创新。在具体操作层面上，可以土地利用总体规划的用途分区为基础，充分吸收城市总体规划功能分区和海洋功能分区的成果，相互之间优势互补，形成全新的国土空间用途分区类型。按照这种思路，国土空间用途分区类型从城市到乡村再到海洋，在一级层面至少应当包括以下基本的用途分区类型：城镇区、村落区、采矿区、农地区、林地区、自然环境保护区、水资源保护区、历史遗产保护区、观光休养区、海洋农渔业区、海洋非农利用区、海洋保护区等。在一级分类之下，可根据空间尺度和用途管制的需要，续分二级甚至三级。例如，在城镇区续分居住区、工业区、仓库区、对外交通区等，还可以有行政区、商业区、文教区、休养疗养区等；在农村地区可以续分基本农田保护区、基本草场保护区、一般农地区；林地区可以续分生态林区、生产林区等。

\subsection{系统制图方法}
\subsubsection{1.制图数学基础}
平面坐标系统采用 CGCS2000坐标系；高程基准采用1985国家高程基准；地图投影采用高斯－克吕格投影。1：2000、1：1000和1：500等比例尺成果按3°分带，图件比例尺小于1：10万，采用6°分带，平面坐标单位采用“米”。

\subsubsection{2.图件比例尺}
国土空间规划的制图比例尺从乡镇到全国依次为：1：5000、1：1万、1：2.5万、1：5万、1：10万、1：25万、1：50万、1：100万等8种，具体视各级规划区域的空间范围大小而定。通常情况下，国家规划图件比例尺为1：100万，省级规划图件比例尺为1：50万，市级规划图件比例尺为1：10万，县级规划图件比例尺为1：5万，乡镇级规划图件比例尺为1：1万，中心城区规划图件比例尺1：1万。

\subsubsection{3.图件内容}
国土空间规划图主要反映规划期内国土空间开发保护引导和调控，重点是国土空间用途分区和工程设施建设，将国土空间用途管制落实到每一个地块图斑，实现国土空间开发格局控制和引导。

\subsubsection{4.图件种类}
国土空间规划图件包括必备图件和可选择图件。必备图件作为国土空间规划必须编制的图件，可选择图件根据需要选择编制。

必备图件包括：①国土空间利用现状图；②国土空间规划图及永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、重大工程设施建设等专题规划图件。

可选图件包括：规划区位图、国土空间开发适宜性评价图、资源环境承载力评价图、国土空间整治图、国土空间生态修复图、遥感影像图和数字高程模型图等。

\subsubsection{5.制图的地理要素和注记}
地理要素主要包括行政界线、政府驻地、高程特征点和等高线等；注记主要包括各级政府驻地、公路、铁路、机场、港口、水利设施和河流湖泊等，在制图过程应正确和合理标注，一般同一图像内注记字体种类以不超过4种为宜，界线和等高线按分级显示。

\subsubsection{6.图幅配置}
国土空间规划图的图幅配置内容应包括图名、图廓、地理位置示意图、指北针与风向玫瑰图、比例尺、图例、署名和制图日期等要素。制图应注意图幅的平衡和饱满。

\section{国土空间规划空间分析技术}
国土空间属于复杂空间系统，编制过程是规模巨大的系统工程，涉及大量的空间数据，如物理层和生物层包括从基础岩层到大气环境、从景观生态到植被野生生物，从自然灾害到景观资源等；经济层和文化层包括土地利用、交通运输到街区模式、从人文历史到人口分布、从基础设施到发展潜力等数据。为提高国土空间规划决策的科学性，及规划实施后的有效管理，将全球定位系统 GPS（Global Positioning System）技术、遥感技术（Remote Sensing, RS）和地理信息系统（Geographic Information System，GIS）技术和应用在国土规划中成为必然趋势。

RS技术是支撑国土资源调查的最基本技术，同时RS 技术也是国土空间规划的实施监测管理的必要技术手段之一；GPS技术主要服务于国土资源调查的定位需求，同时支撑规划实施过程中的定位需求；GIS是国土空间规划中最重要的技术支撑，空间数据的存储、统计、分析、规划、推演等都需要建立在GIS平台上的国土空间规划数据库的支撑，特别是国土空间规划“一张图”，就是以GIS数据库形式呈现的。

\subsection{地理信息系统（GIS）空间分析}
地理信息系统出现于20世纪60年代，得益于80年代和90年代UNIX工作站和个人计算机等技术的飞速发展，到20世纪末得到普遍应用，是以采集、存储、管理、描述、分析地球表面和地理分布有关的数据的信息系统（陈述彭，1999），具有数据录入、编辑、修改、信息查询和统计、测量和空间分析、模拟和专题地图制作等功能。空间分析技术是地理信息系统区别于其他信息管理系统的标志在国土空间规划工作中，运用GIS进行输入、统计、绘图外，更主要的是运用GIS进行空间分析，进行规划决策。空间分析技术主要包括叠加分析、缓冲区分析、网络分析、空间统计分析、三维空间分析等。

\subsubsection{1.空间叠加分析}
叠加分析（Overlay analysis）是GIS中的一项非常重要的空间分析功能，指在统一的坐标系下将同一区域、同一比例尺的两组或两组以上的多边形要素的数据文件进行叠置，叠加不仅产生新的空间关系，还将输入数据层的属性联系起来，产生新的属性关系，能够发现多层数据间的相互差异、联系和变化等特征，并提取具有多重指定属性特征的区域，或者根据区域的多重属性进行分级、分类。叠加分析的目标是分析在空间位置上有一定关联的空间对象的空间特征和专属属性之间的相互关系。

GIS叠加分析分为基于矢量数据的叠加分析和基于栅格数据的叠加分析两大类。矢量数据叠加分析包括视觉信息叠加，点、线、多边形与多边形叠加等，栅格数据属于数学运算的叠加运算，在GIS中称为地图代数。地图代数功能有三种不同的类型：基于常数对数据层面进行的代数运算；基于数学变换对数据层面进行的数学变换（指数、对数、三角变换等）；多个数据层面的代数运算（加、减、乘、除、乘方等）和逻辑运算（与、或、非、异或等），有时简称为栅格计算器。在国土空间规划编制过程中主要运用叠加分析进行建设适宜性分析，方案比较、优化等，便于提高规划的科学性。

\subsubsection{2.缓冲区分析}
缓冲区分析（Buffer Analysis）是为了识别某一地理实体或空间物体对其周围地物的影响度而在其周围建立的具有一定宽度的带状区域。空间物体可以是点、线、面等，是用来解决邻近度问题的空间分析工具之一。邻近度描述了地理空间中两个地物距离相近的程度。缓冲区分为匀质缓冲区和非均质缓冲区两种，均质缓冲区是空间物体与邻近对象只呈现单一的距离关系，缓冲区内各点影响度相等，如服务范围的划定。非均质缓冲区是空间物体对邻近对象的影响度随距离变化而呈不同强度的扩散或衰减，如道路噪声影响范围随距离地增大而减弱的范围及程度等。

\subsubsection{3.网络分析}
网络分析（Network Analysis）是矢量数据特有的空间分析方法。网络模型是现实世界中网络系统（如生态网络、游憩网络、交通网、市政基础设施网络等）的抽象表示，目的是研究网络的结构和功能，模拟分析资源在网络上的流动和分配情况实现对网络结构及其功能等的优化。国土空间规划的应用主要包括路径分析、资源分配、连通分析、地址配置等。

\subsubsection{4.空间统计分析}
空间统计分析（Spatial Statistical Analysis）。地理信息要素的属性（面积、长度、朝向、近邻关系等）及位置是 GIS 数据的固有信息，可用于创建视觉上可分析的地图，空间统计分析就是在此固有信息的基础上，研究与空间位置相关的事物和现象的空间关联和空间关系，有助于从 GIS 数据中提取只靠查看地图无法直接获得的额外信息，例如各属性值如何分配，数据中是否存在空间趋势或者要素是否能够形成空间模式。与提供单个要素信息的查询功能不同（如识别或选择），统计分析可整体显示一组要素的特征。在国土空间规划中主要应用于景观生态学、土地利用空间自相关分析以及土地资源的适宜性研究等，是科学分析利用土地资源的重要技术手段。

\subsubsection{5.三维空间分析}
三维空间分析（3D Analysis）是指国土空间规划中的地形分析及三维空间的可视化分析技术。包括数字高程（DEM），坡度、坡向计算和剖面分析，阴影分析、水文分析，谷脊特征分析、可视域分析等，为国土空间规划中进行区域、流域空间分析，城市的天际线、视线、体量、高度、通视、淹没等规划分析，为各尺度国土空间规划提供依据。

\subsection{遥感（RS）技术}
遥感技术作为一种空间信息技术，对于国土空间规划中所面临的基础资料、人口、资源和环境等问题，都可以借助于遥感技术进行调查、监测和评价，主要用于资源的调查与评价、环境的监测与评价、规划的实施监测（吴次芳等，2003）。资源调查和评价包括用于生态资源、土地利用资源、水资源、矿产资源、资源的调查和评价；生态环境的监测与评价包括用于大气环境监测、水环境监测、土壤环境监测、城乡污染监测的遥感信息获取、定量分析、灾情预报与监测等方面；规划的实施监测包括用于土地利用变化监测、检查规划批准项目的落实情况和监测未经批准进行建设占地的案件，以及监测违反土地利用总体规划的违法用地情况。

由于遥感技术的应用，使得规划中的外业工作周期缩短、成本降低，极大地提高了工作效率。遥感技术能够提供及时、详细、准确、宏观视野、多层面的地表信息，弥补了以往规划技术方法的不足，同时遥感技术为国土空间信息系统提供了强大的查询、分析、统计的基础数据，是国土空间规划不可或缺的基础资料。

\subsubsection{1.遥感技术的概念}
遥感（Remote Sensing），从远处探测、感知物体或事物的技术。即不直接接触物体本身，从远处通过各种传感器探测和接收来自目标物体的信息，经过信息的传输及其处理分析，来识别物体的属性及其分布等特征的综合技术。按照遥感的工作平台分类可以分为地面遥感、航空遥感、航天遥感；按照探测电磁波的工作波段分为可见光遥感、红外遥感、微波、激光遥感等；按照遥感应用的目的可分为大气遥感和环境遥感（农业遥感、林业遥感、地质遥感等）；按照资料的记录方式可分为成像方式、非成像方式；按照传感器工作方式可分为：主动遥感、被动遥感。

遥感技术具有全局视野、可进行重复观测、一般不会干扰对象、数据采集可避免人工采样偏差等优点，特别是还可以观测一些由于自然或政治因素无法访问的区域。但是遥感只提供一些空间、光谱和时间信息，仅提供物理、生物或社会科学研究所需要的信息，遥感信息处理过程的图像处理、解译等人为参与过程可能会引起一定的误差。

\subsubsection{2.遥感图像处理技术}
遥感图像处理技术包括彩色、图像校正、图像变换和增强、多平台数据融合技术等，为遥感信息提取做准备。

（1）彩色合成技术。为了充分利用色彩在遥感图像判读和信息提取中的优势，常常利用彩色合成的方法对多光谱图像进行处理，以得到彩色图像。单波段图像显示为黑白图像，根据色彩合成原理进行对多光谱图像进行合成，波段决定色调，可以将不同波段的图像合成为彩色图像。设定的波段影像的色调与实际地物色调是否一致，决定图像是真彩色图像和假彩色图像（伪彩色）；也可以通过密度分割方法密度分割将原始图像的灰度值被分成等间隔的离散的灰度级（层），然后对每一灰度级赋新灰度值或颜色，从而得到一幅密度分割图像，形成的彩色图像为伪彩色图像。

（2）遥感图像校正技术。为减少遥感图像因传感器本身性能、地形及光照条件变化、大气散射和吸收等因素引起的辐射误差影响，二进行的校正为辐射校正。为避免卫星在运行过程中，由于姿态、地球曲率、地形起伏、地球旋转、大气折射、以及传感器自身性能所引起的几何位置偏差，图像上像元的坐标与地图坐标系统中相应坐标之间的差异引起的误差进行的矫正技术为几何校正。为将同一地区的不同特性的相关影像（如不同传感器，不同日期，不同波段或传感器在不同位置获取的同一地区地物）在几何上互相匹配，即实现影像与影像间地理坐标及像元空间分辨率上的统一而进行的校正为图像配准。将两幅或多幅影像拼在一起，构成一幅整体影像的技术过程为影像镶嵌技术。

（3）图像变换和增强。图像变换是图像空间的图像以某种形式转换到另外一些空间（如频率域，图像能量集中分布在低频率成分上，边缘、线状信息反映在高频率成分上）或称为变换域，包括傅立叶变换、统计变换、 彩色变换等，目的在于使图像处理问题简化，有利于图像特征提取，有助于从概念上加强对图像信息的理解，利用变换域中特有的性质方便地进行一定的加工，再转换回图像空间得到所需的结果。遥感图像增强是为特定目的，突出遥感图像中的某些信息，削弱或除去增强感兴趣目标和周围背景图像间的反差。增强技术不能增加原始图像的新的信息，但会使图像更易判读，属于是计算机自动分类一种预处理方法。

（4）多平台数据融合技术。遥感数据具有多波段、多时相、多平台的特点，多波段图像对应像元进行代数运算，将不同类型传感器获得的同一地区的数据进行空间配准后，将各数据中的优势或互补性有机结合起来进行融合。目的是保留光谱信息和提高几何特征。

\subsubsection{3. 遥感信息提取技术}
遥感信息提取是将空间规划数据识别为空间信息的过程，包括目视解译、自动分类，定量化提取等方法，通过专题制图过程完成空间信息的存储和表达。解译是根据遥感图像的影像特征，结合地物光谱特性、专业知识进行比较、推理、判断和综合分析，最后提取出关注的信息，并进行专题图绘制的过程。

（1）目视解译是使用眼睛目视观察，借助一些光学仪器或在计算机显示屏幕上，凭借丰富的解译经验，扎实的专业知识和手头的相关资料，通过人脑的分析、推理和判断，提取有用的信息的过程。自动分类

（2）自动分类。遥感图像分类就是利用计算机对遥感图像中各类地物的光谱信息和空间信息进行分析，选择特征，并用一定的方法将特征空间划分为互不重叠的子空间，然后将图像的各个像元划归到各个子空间中去，或者说对图像所有像元进行分类。其中非监督分类是指在没有先验类别知识的情况下，根据图像本身的统计特征对图像所有像元进行分类。其分类的结果只是对不同类别达到了区分，但并不能确定类别的属性。其类别的属性是通过分类结束后实地调查或其他资料确定的。监督分类是遥感图像上地物的类别已知的前提下，在已知类别的训练场地上提取各类别的训练样本，通过选择特征变量、确定判别函数或判别规则把图像中各个像元划归到相应的类别中去的分类方法。

（3）定量化提取。目视解译、自动分类等都属于定性信息提取，用来确定某个地物是什么、空间属于什么类型。相对于定性信息提取，定量遥感信息提取是从地物反射或发射的电磁辐射里，推演得到空间、地物某些特征定量化描述的方法。简单表达就是在遥感获取的各项电磁辐射信号的基础上，通过数学的或者物理的模型，将遥感信息与观测地表目标联系起来，定量地反演或推算目标的各种自然属性信息的方法，定量遥感是遥感技术的重要发展方向之一。

\section{国土空间规划决策方法}
\subsection{空间决策博弈方法}
地理设计（Geodesign，省级国土空间规划编制指南，附录A19）框架指出决策过程直接或间接地影响了国土空间的结构、布局与质量。从决策理论的来看，国土空间规划方案存在着“目标是否合理，方案是否可行，代价是否最小，副作用是否最小”的问题，因此，空间决策问题的研究对于自然资源优化配置，推动国土空间利用方式由粗放型向集约型转变，实现社会效益、经济效益和生态效益协调发展具有十分重要的意义。

国土空间是复杂空间系统，处理复杂系统的方法是将复杂空间划分为若干个子系统，并在完善子系统的基础上，对子系统之间的冲突进行博弈，形成最终的空间规划方案。国土空间规划涉及诸多的国土空间利用利益相关者，对空间系统的目标、实施策略都有着不同的需求和目的，所以地理设计框架提供的动态协同方法，非常适用于解决国土空间决策博弈问题：地理设计框架将国土空间利用的利益相关者分为政府、专家、居民、开发建设者，与规划人员、研究人员和信息技术支持人员等一起，将国土空间规划过程分为分析、设计、实施三个迭代过程与表达、过程、评估、改变、影响、决策六个过程，并在过程中对利益相关者等分别设定了角色和方法，决策过程中设定了在流程之间和在迭代过程之间的博弈方法，为高效地决策提供了框架和流程。

\subsection{空间决策支持系统}
Geodesign HUB国土空间规划设计涉及现状的、规划的、推演的海量空间数据，涉及大量的利益相关者，决策过程极其复杂，因此需要开发基于信息技术的空间决策支持系统。决策支持系统（Decision Support System，DSS）是在管理信息系统（Management Information System，MIS）基础上增加了模型库及管理系统，借助计算机技术，运用数学方法、信息技术和人工智能为管理者提供了分析问题、构建模型、模拟决策过程及评价最终效果的决策支持环境（闫鑫，2016），由人机界面、数据库及其管理系统、模型库及其管理系统三单元结构组成。

随着信息科学理论的不断发展与进步，决策支持系统集合了专家系统、遗传算法、神经网络等技术，将原有的三单元结构加以完善，逐渐添加方法库、知识库及其各自的管理系统，使决策支持更加智能。为增加DSS的空间数据巨册功能，可以将GIS 和 DSS 相结合，形成空间决策支持系统，为国土空间规划的一大技术保障。为在地理设计框架下，进行空间系统博弈，可以开发基于地理设计框架的空间决策系统为Geodesign HUB。

\subsubsection{1.国土空间规划决策支持系统实现方式}
国土空间规划的计算机辅助决策支持一般有三种方式（见表5.14）。

表5. 14计算机辅助决策支持方式

基于数据形式的决策支持是传统的辅助决策支持方式；基于模型和方法形式的规划设计决策支持是目前空间决策的常用手段。知识主导形式的决策支持是最为先进的辅助解决支持方式，由于引入了利益相关者参与决策，将大幅度地提高国土空间规划效率。

\subsubsection{2.国土规划空间决策的开发}
系统分析。系统分析需采用系统工程的方法，进行需求分析和可行性分析。结合空间决策过程的复杂性进行综合分析，制定可行方案，为系统设计提供依据。在需求分析中总的来说有三个问题（见表5.15）。

表5. 15空间决策开发系统分析问题

据此进行可行性分析并提出方案。空间决策支持系统要求将云技术，基于Web的GIS 与 DSS 相结合，根据功能、时间和经费等进行一体化、模块化设计开发，可通过 GIS 的组件结合 DSS 工具进行开发。

系统设计原则：

系统主要遵循科学性、实用性、规范性、可扩展性的设计原则（见表5.16）。

表5. 16空间决策开发系统设计原则

系统实现。决策系统旨在支持协作和博弈，以达成协同。应尽可能地简单：易于学习、设置、使用，特别是易于理解。决策系统的实现包括数据准备、各协作子系统的建立和系统的整体集成，系统应该是基于云的、免费和开放访问的、开放的平台，可以通过API与其他工具和模型进行链接。数据库管理系统现有的 主流GIS 数据库系统；模型库系统一般利用程序设计语言自行进行设计与开发；地理数据分析系统可利用 GIS 软件所提供的接口进行调用。人机交互系统要通过API实现与其他系统的调用接口，设计良好的界面，并嵌入集成式的 DSS 语言支持。实现的系统应经过系统测试与评价，形成最终可靠灵活的决策支持系统。

\subsection{空间模拟与仿真技术}
对国土空间规划方案进行决策时，需要先对其进行演进评估。由于方案的实施目标和策略不同，会对国土空间产生不同结果，特别是参与规划方案决策者的利益相关者的目标差异，会导致决策过程高度复杂，且实施结果的不确定性大大增加，降低决策的科学性和并且可实施性产生偏差。为解决此问题，需要通过空间的模拟与仿真对国土空间规划方案进行推演、模拟仿真，便于直观科学地决策。

当前主流的空间推演模型主要包含基于方程的模型（Equation-Based Model）、系统动力学模型（SD，System Dynamics Model）、元胞自动机模型（Cellular Automata Model）、基于主体模型（Agent-Based Model/ Multi-agent Model）及综合模型。从不同技术对国土空间变化预测的时空维度上，可以大致划分为：国土空间需求预测模型、国土空间预测模型和时空耦合的综合模型三类。

\subsubsection{1.系统动力学}
系统动力学（System Dynamics， SD）模型可以反映系统（或子系统）的信息、物质、能量的流动结构与反馈关系。SD模型始于20世纪50年代，由Forrester基于工业企业管理过程中关于系统库存控制、生产调节、劳动力雇佣等复杂关系提出。在构建流程上，SD模型需要将复杂系统的变量进行抽象和符号化，在分析变量之间的信息反馈关系的基础上搭建变量之间的因果关系方程，以此研究和分析复杂系统中要素的行为变化。相对于基于方程的统计模型，SD模型擅长处理具有长期性和周期性的问题，并且可以充分考虑变量之间可能存在的包括高阶、非线性和时变性等反馈机制。因此在分析社会经济变化对国土空间需求的影响以及政策情景预测方面具有一定的优势。目前SD模型已经广泛应用到国土空间规划的土地利用需求的预测中，分析过程主要由下述步骤组成。

定义系统。定义系统就是确定国土空间规划发展的目标和解决的问题。通过对规划方案的分析，预测规划的空概念方案可能出现的期望状态，然后分析规划的空间系统有关特征，最后确定空间方案的问题，并描述与问题有关的状态，估计问题产生的边界与范围、选择适当的变量等。

分析因果关系。对于国土空间规划的演进模拟，SD模型是把研究的对象作为空间系统来处理的，依据反馈动力学原理，将反馈环定义为空间系统的基本组件。多个反馈环的组合构成了空间复杂系统。空间系统在与外界的相互作用以及内部各要素之间的作用，使得空间系统总处于不断变化之中，SD通过因果关系图分析空间系统各子空间要素之间作用的因果关系。因果关系的分析将空间系统的要素通过箭头表示。然后根据空间系统边界各个子空间要素之间的因果关系形成反馈环。

建立空间系统流图。SD模型流图包括流位（空间系统内部的定量指标）、流率（描述系统实体在单位时间内的变化率）、流线（表示对系统的控制方式）和决策机构（由流位传来信息所确定的决策函数）等。

构造方程与运行模型。根据空间系统的对应关系构造符合时空变化的方程，然后利用计算机仿真语言，将SD模型转化成系统的仿真模型。

结果分析。借助计算机软件，输入对应参数以及相关控制语句运行建立的空间仿真模型，根据得的结果，再对结果进行分析迭代，若存在问题可对模型进行修正，一直到得到满意的空间推演结果。

\subsubsection{2.元胞自动机}
元胞自动机模型（Cellular Automata Model），简称CA模型，在国土空间模拟中的应用始于20世纪60-70年代，主要应用于城市空间扩散模型的研究。20世纪80-90年代以来，CA模型在土地利用/土地覆被变化（简称LUCC）模拟的理论框架基本形成，而自90年代以来，CA模型被广泛应用LUCC模拟，并取得丰硕的研究成果。CA模型框架相对简单和开放，加之具备强大的复杂计算能力，能够从微观尺度上构建决策规则并模拟空间复杂的时空动态变化过程。

CA模型由四个部分组成：元胞（Cells）、状态（States）、邻域（Neighbors）和规则（Rules）。CA的基本运行法则是：判断元胞自身与领域的状态，并依据所制定的局部规则确定下一时刻状态。CA模型中的转换规则是影响国土空间演进模拟精度的重要部分。目前，诸多学者采用不同的方法挖掘国土空间转换规则，主要包括：从驱动土地利用类型转移的影响因素出发，通过引入如人工神经网络、支持向量机和随机森林等算法提高规则制定的准确性；从土地利用变化类型及其空间关系出发，在挖掘地类之间相互作用关系的基础上，增加局部土地利用竞争关系，以提高模型预测的精度。

CA 模型在模拟土地利用变化时具有一定的优势：第一、作为一种空间动力学模型，基于“自下而上”的建模思路，能够从微观尺度上构建决策规则并模拟空间复杂的时空动态变化过程；第二、具备复杂且强大的计算能力，可以模拟国土空间变化中的复杂行为；第三、CA模型的离散性、同步性和局部性等特征，在处理大尺度的国土空间数据时具备并行计算的能力。所以，国土空间变化作为一种复杂的时空动态变化过程，CA模型与GIS技术的结合增强了模型对土地利用在空间上的模拟和分析能力。

\subsubsection{3.多智能体}
多智能体系统（Multi-Agent System, 简称MAS）理论和技术是在复杂适应系统理论及分布式人工智能（distributed artificial intelligence, DA1）技术的基础之上发展起来的，目前已经成 为一种进行复杂系统分析与模拟的思想方法与工具。

基于空间的多智能体一般都是借助于CA的思想，Agent分布在规则的二维网格上，二维网格相当于CA的元胞空间。利用Agent的局部连接规则、函数及局部细节模型，建立国土空间复杂系统的整体模型。空间Agent可以根据一定的移动规则在二维网格中自由移动。多个Agent可以占据同一个网格点，不同的网格点上可以拥有不同数量的Agent。空间Agent表现一定的智能性，具有空间决策能力和学习能力，能够对环境的变化做出适应性的反应，基于以上特点，MAS非常适合进行国土空间系统的模拟与仿真，进行演进分析。国土空间系统是一个典型的复杂系统，空间的动态发展是基于微观空间个体相互作用的结果。MAS的核心思想就是微观个体的相互作用能够产生宏观全局的格局。通过观察微观Agent与系统之间及Agent之间的交互作用，来研究系统层面整个区域的国土空间的演化过程，在国土空间规划的复杂模拟中，可以建立通过社会、经济、政策等因子反映不同类型智能体的决策偏好，为不同类型的智能体定义行为以实现智能体之间、智能体与环境之间的交互。

\section{国土空间规划“一张图”系统}
2019年7月18日，自然资源部办公厅为贯彻共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，落实《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》要求，依托国土空间基础信息平台，发布《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》自然资办发〔2019〕38 号。在通知中提出，要求依托国土空间规划基础信息平台，全面开展国土空间规划一张图建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。

\subsection{国土空间规划“一张图”建设步骤}
国土空间规划“一张图”是指“一张现状底图+ 一张规划蓝图+一张管理用途”。一张现状底图是指以第三次全国国土调查成果（以下简称“三调”）为基础，融合规划编制所需的自然资源、社会经济、城乡建设、基础设施以及其他相关数据与信息， 形成以2000国家大地坐标系（CGCS2000），同时高程基准采用“1985国家高程基准”等坐标统一、边界一致的全国范围内的一张底图， 并进行一定时间间隔的时空数据更新。一张地图的建设能够有效支撑规划编制、 实施及监测等规划全周期。一张规划蓝图是指在一张底图的国土空间规划数据系统基础上，将规划成果通过标准转换、数据匹配、底图一致等工作，将规划成果向本级平台入库，通过数据库中多重叠加各类国土空间规划成果的图层数据，形成国土 空间规划的“一张图”，并定期通过更新规划修改、审批等信息，实现国土空间规划“一张图”的动态更新；一张管理用图是指以规划一张蓝图为指导，将各类国土空间开发与保护活动纳入一张管理业务图，管理好国土空间规划实施全部业务活动，实现国土空间治理的全面监管，促进国土空间规划的实时监测与动态管理。

\subsubsection{1.统一的底图}
以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。以“三调”成果为基础，整合空间规划所需的 相关数据和信息，包括基础测绘、资源调查、资源感知、城乡建设、资源管理、社会数据、经济数据、人口活动、城乡建设等多元数据，通过数据融合、集成、汇总、叠加等过程形成坐标一致、边界统一的现状“一张图”底图。

“三调”成果数据中符合入库要求的直接入库，不能直接入库的各类数据需按照国土空间用途分类进行数据转换，空间关联数据需通过细化与补充调查后才能入库。其他入库数据主要分为四大类，现状类数据：土地利用现状、遥感影像、基础地理信息数据等；管控类数据：土地利用规划、功能区划、专项规划等；管理类数据：自然资源确权登记、生态修复、测绘管理等；社会经济类数据：社会、经济、人口、产业、行政机构等。现状数据通过图斑处理、图层构建、字段建立、属性赋值、冲突分析、图数核对、优化完善、整合成库等过程，构建统一数据格式、坐标标准、属性表达等的现状底图。

\subsubsection{2.国土空间规划“一张图”的构建}
各地自然资源主管部门在推进省级国土空间规划和市县国土空间总体规划编制中，将批准的规划成果向本级平台入库，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。经核对和审批的详细规划和相关专项规划成果由自然资源主管部门整合叠加后，形成以一张地图为基础，可层层叠加打开的国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供支撑。

以现状底图为基础，进行“双评价”工作。通过评价区域资源环境承载能力，根据生态环境保护、农业生产、城镇建设发展的功能导向，划定区域资源环境承载能力等级，总结其环境优势与生态环境发展禀赋条件。通过评价区域国土空间开发适宜性，划定生态保护重要性分区以及农业生产和城镇建设适宜性分区，探测国土空间开发的风险区域，综合分析区域国土空间开发的潜力。“双评价”的成果主要用以指导“三区三线”的划定，即城镇空间、农业空间与生态空间；生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。基于此，叠加国土空间规划的“五级三类”规划图层，总体规划层面包括国土空间格局、城乡统筹结构、重大基础设施廊道、城镇建设区、地下空间布局、产业发展分区、国土空间综合整治等； 详细规划层面包括用地布局、公共服务设施、道路交通规划等要素；专项规划包括资源利用类、 要素配置类、安全保护类、城市特色类等。叠合的要素通过数据集成、处理、融合、校正等步骤，形成统一用地分类标准、统一数据标准和统一事权的规划蓝图。

\subsubsection{3.建设国土空间信息平台}
自然资源部门建设国土空间基础信息平台，并与国家级平台对接，实现纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。基于平台，建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警。管理用图一般是基于国土空间基础信息平台建设的“一张图”规划实施监测系统，具有规划实施监测与评估的作用，并涵盖规划从编制、审批、 实施等全过程。它可有效应用于自然资源管理与开发、空间用途管制、生态修复、耕地保护、 确权登记、执法管理等方面，以期达到规划编制更智能、规划实施更精准、规划管控更科学的总体目标。

\subsection{国土空间规划“一张图”实施路径}
\subsubsection{1.支撑规划编制的底图}
2019年，自然资源部颁发的《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》中，要求全国国土空间规划的开展以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。并强调，国土空间规划编制及其中三条控制线、自然保护地和历史文化保护范围的划定等内容必须与一张图底图相对应。为了保障数据的实效性，要求底图随年度土地变更调查、补充调研等工作及时更新。“一张底图”的形成是工作开展的第一步，需要根据国土空间规划编制和现状评估的具体要求，梳理并形成数据资源目录。

\subsubsection{2.开展评估“一张图”的流程}
以一张底图为基础，借助信息化手段，依据《国土空间开发保护现状评估技术指南》工作要求，建立国土空间开发保护现状评估指标体系和指标计算模型，开展国土空间开发保护现状评估，形成指标库和模型库，实现指标的计算与存储管理，辅助规划管理者就开发保护的底线管控、结构效率和生活品质等方面，摸清现状、找准问题、识别风险、研判趋势、提出对策，为科学编制国土空间规划提供决策依据（如图5.9所示）。

\subsubsection{3.支持下位规划的一张图}
将各级各类的规划编制成果汇集为规划“一张图”，需要通过三个阶段：预备工作阶段、质检审查阶段、入库汇交阶段。各级总体规划编制成果依此工作实施路径，及时在本级平台入库并向国家级平台汇交，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据；详细规划和专项规划成果在本级整合叠加后，逐级向国家级平台汇交，为空间用途管制和建设项目规划许可提供依据。

\subsubsection{4.一张图的重要责任}
为国土空间用途管制、实施建设项目规划许可等国土开发利用、耕地保护和生态修复等规划实施相关业务提供规划空间管控的工作支撑。根据国土空间规划空间控制体系确定的管控要点和管控规则，将生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界以及主导功能区、规划分区和用途分类等统一纳入空间管控体系中，对规划实施行为开展合规性审查，生成合规性审查“体检表”，保障管控底线不突破。

\subsubsection{5.一张图的风险识别}
明确规划实施监督的对象与目标，以指标体系为核心，梳理支撑落实监测评估预警的数据体系需求。基于平台与系统，采集与接入多源数据，通过构建实施监督指标库与模型库，实现指标的计算与存储管理，动态监测约束性指标、管控边界现状和各类国土空间开发保护行为，定期评估规划目标执行情况、国土空间开发保护现状及其结构、效率和宜居水平，及时预警规划实施过程和实施成效中出现的有底线突破风险、指标执行不力和发现疑似违法行为等情况，为领导干部绩效考核，实施相关用途管制政策，以及规划动态调整完善提供参考。

图 5.9国土空间规划一张图工作流程

\subsection{国土空间规划“一张图”实施意义}
建立坐标一致、边界吻合、上下贯通的国土空间规划“一张图”，是贯彻落实习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）的基础性制度。为指导全国加快形成国土空间规划“一张图”，推进“智慧规划”建设，2018年10月，自然资源部会同有关方面，启动相关国家标准研制工作。2021年3月，经国家市场监督管理总局批准，《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T 39972-2021）（以下简称《规范》）正式发布，成为“多规合一”改革后国土空间规划领域首个国家标准，明确依托全国统一的国土空间基础信息平台，以第三次全国国土调查数据形成底图，叠合各级各类国土空间规划，形成全国国土空间规划“一张图”，作为规划编制审批、实施监督全周期管理及专项规划“一张图”衔接核对的权威依据（见图19）。

\subsubsection{1.顶层设计支撑规划管理}
坚持国土空间的新发展理念，对照社会经济和人民群众高质量发展需求，深入贯彻落实数字中国的战略部署，始终把数字化智能化智慧化监管平台建设作为国土空间规划体系建设的重要内容，并摆在优先位置深入谋划。根据“科学、简明、可操作”的原则，以整合空间类规划、落实“多规合一”、形成“一本规划”“一本蓝图”为目标，着眼于强化规划全周期管理，推动解决过去各类规划内容重叠冲突、重规划编制轻规划实施、规划调整修改随意等突出问题，在总结提炼各地实践、广泛听取多领域专家意见基础上，高标准高质量地建设国土空间规划“一张图”系统。

以目标为导向，强化标准引领。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称规划“一张图”系统）是构建五级三类国土空间规划体系的统一数字化技术支撑。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》明确了“四个层次、两个体系”的总体框架，即设施层、数据层、支撑层、应用层和标准规范体系、安全运维体系；阐明了与其他业务系统的关系；明确了国、省、市、县一体建设，部门间共享协同的运转机制；规定了数据类型和要求以及主要功能应用等；确立了规划“一张图”系统建设的目标。

以问题为导向，提升规划全周期管理能力。规划“一张图”系统是实现国土空间规划全周期管理的有力手段。为防止出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等乱象，《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号）明确提出“实行规划全周期管理”，要求将国土空间规划“一张图”作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》紧紧围绕规划编制、审批、修改和实施监督全流程，明确了国土空间规划的“一张图应用”“国土空间分析评价”“成果审查与管理”“实施监督”“指标模型管理”和“社会公众服务”等6大类23项功能。其中，重点强化了规划的智能化编制、智能化审查、智能化监管功能；并保持分析评价指标模型、算法的开放性，为适应不断发展的国土空间规划编制管理实践预留了接口。

以服务为导向，注重共建共享共治。规划“一张图”系统是保障各级政府、各相关部门单位、社会公众共同参与国土空间治理的数字化基础设施。国土空间数据是数字空间的基础数据底盘。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》要求规划“一张图”系统以数据为“细胞”，加强多源数据归集，赋能国土空间智慧治理；以共建共享为原则，分类有序推进上下级、部门间数据共享，鼓励跨部门跨层级多场景应用开发；设置社会公众服务模块，在满足公开公示、意见征询、公众监督等基本功能基础上，着力对接民众急需的高频应用场景，切实加强规划的公众参与，提高人民群众的获得感、幸福感和安全感；旨在依托规划“一张图”系统推动国土空间治理机制流程的重塑、治理方式效能的提升，把数据优势切实转化为治理优势，促进国土空间治理体系和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革。

\subsubsection{2.系统功能的完善}
《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》要求，各地推进规划“一张图”系统建设应本着节约和从实际需求出发的原则，统筹协调相关已建成的国土空间、土地调查、环境保护、农田、林业、水利、草原、水系等方面的基础地理信息化工作，整合既有地理信息要素资源和数据资源。

加强相关国土空间规划数据的标准规范、数据统一。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》要求基于国土空间基础信息平台要强化标准的规范性建设和数据格式与基础信息的统一平台建设。依据统一的测绘基准以及统一的用地用海分类标准，集成基础地理信息和自然资源调查监测成果数据，形成覆盖全域、三维立体、权威统一的国土空间数字化“底板”。在此基础上，逐级汇交纳入国土空间总体规划、详细规划成果数据，叠加相关专项规划成果数据，形成国土空间规划“一张图”。同时，着力营造安全、开放、充满活力的数字化治理生态，充分运用物联网、5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等先进技术，促进国土空间数据与经济社会综合数据的融合应用，推动建设全要素、多类型、全覆盖、实时更新的权威国土空间数据库，将海量数据转化为“数据红利”，夯实“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划建设基础。

推动多元化国土空间规划“一张图”数据的共建共享。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》要求开发专项规划与“一张图”的核对衔接功能，对专项规划开展符合性审查，并将经衔接一致的专项规划成果纳入规划“一张图”系统，统一各类开发保护建设活动的国土空间用途管制依据。同时，强调要为其他部门提供规划成果数据共享。“共建”与“共享”是一个硬币的两面，相辅相成、互为促进，共建是为了更高水准的共享，共享有助于推动更广范围的共建。《若干意见》提出，“整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。”国土空间基础信息平台积累了原国土资源部时期以来丰富的调查监测、地理国情、遥感影像等数据，是支撑包括规划“一张图”系统在内的各部门涉空间治理信息系统和应用的统一数据基底。为不折不扣落实党中央“多规合一”改革的重大决策部署，各地在推进有关信息系统和应用建设过程中，应严格按照中央文件要求，将各类空间关联数据统一整合到国土空间基础信息平台上来，为智慧城市、城市信息模型等各类应用提供统一的空间数据服务支撑，坚决杜绝各自为政、另搞一套，影响统一国土空间用途管制制度落地；最大程度避免财政重复投资，发挥出行政资源的集成综合效应。

强化国土空间规划“一张图”的数据贯通传导。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》以因地制宜、统分结合为原则，要求国、省、市、县分级完成规划“一张图”系统建设，实现上下贯通，确保规划目标要求逐级传导落地。同时，鼓励各地扩展开发符合当地需要、更加精细化的应用场景和功能模块，增强动态感知城乡发展态势、智能分析城乡空间治理问题短板的能力，促进政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化。

增进国土空间规划“一张图”的开放共享。《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》鼓励以方便企业和群众为出发点和落脚点，在应用层开发完善服务社会公众、企事业单位、科研院所的相关功能模块，鼓励相关机构与个人接入“一张图”数据基础平台，构建国土空间规划“一张图”领域的大众创新、万众创业。增进“一张图”基础新平台与外部数据接口的畅通沟通渠道，支持科学研究、创新创业、便民服务以及公众展示等各类型数据平台开发服务，打造基于国土空间规划“一张图”的宜居、宜业、宜游的数字开放城市。

\subsubsection{3.系统协同以构建“一张图”系统}
各级自然资源主管部门要进一步深入贯彻落实党中央国务院的“多规合一”改革的重大决策部署，深刻认识规划“一张图”系统在推进国土空间治理体系和治理能力现代化、提升城乡治理水平、服务民生改善等方面的重要作用和重大意义，按照各级国土空间规划的统一工作部署和《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范（GB/T 39972-2021）》要求，充分发挥主观能动性和创造性，加快推进系统建设，完善配套制度规则，拓展丰富应用服务。

积极推动国土空间规划“一张图”系统构建工作。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号）明确要求，未完成系统建设的市县不得先行报批国土空间总体规划。各地应对照《规范》，抓紧完成规划“一张图”系统建设，确保不影响各级规划报批，为国土空间规划实施管理提供及时的技术支撑（如图5.10所示）。

构建国土空间规划“一张图”的意义在于解决规划的矛盾与冲突，实现主体功能区战略格局精准落地、优化国土空间格局等﹒具体体现如目标对接、技术标准对接、用地分类对接等多方面的矛盾，在统一的基础上，完成数字工作底图的绘制，为区域空间布局及成果编制奠定基础；开展“双评价”工作（资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价），科学划定“三区三线”，统筹全域空间，确保主体功能区的精准落地；“一张图”是统领区域各规划的总图，基于区域的本底条件与基础，构建科学、合理的城乡用地、农业发展和生态安全格局，引导国土空间格局良性发展，从而有效提升管控效率。

国土空间规划“一张图”的构建，能够打通数据采集、融合、共享和应用全链条，让数据“跑”起来。数据的生命在于应用。要进一步强化主动服务意识，以用促建，在数据汇集、系统集成、上下联动、有序共享上下更大功夫，不断提高数据汇集的能力、效率和质量，持续提升数据分析应用的水平。

加大探索创新力度，延伸拓展国土空间规划“一张图”系统的多场景应用。结合国家创新创业的发展战略机遇和科研机构、小微企业、便民服务等多类型用户需求视角，积极延伸互联网+国土空间规划“一张图”的应用场景，会同有关部门，在城乡治理、民生需求的重点领域，聚焦社会经济发展重大需求和国计民生的重点问题，针对性地开发应用场景，助力智慧城市与数字乡村建设，努力提供更多普惠便捷、优质高效的数字服务，让人们更好共享信息化发展成果。

加强完善配套体系标准，建立健全国土空间规划“一张图”制度建设。加快制定公开公正的国土空间规划“一张图”制度建设，增强规则层面的“一张图”建设内容，完善制度建设“一张图”与技术层面的“一张图”的统筹协调。健全完善有利于“多规合一”、有利于共建共享的规划“一张图”系统建设应用规则标准，推进业务标准化、工作流程化、管理规范化。同时，统筹发展与安全，严格落实安全发展的要求，建立健全管理制度，保证数据安全。

图 5.10国土空间规划“一张图”应用与指标模型管理功能

\section{国土空间规划管理信息平台}
《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号）明确指出，国土空间基础信息平台（以下简称“平台”）是形成国土空间规划“一张图”的基础载体，省、市、县各级所建平台既要能够与国家级平台对接，全面实现纵向联通，亦要能够与其他相关部门信息平台横向联通、数据共享（如图5.11所示）。

平台建设首先需要完成数据资源体系建设，建立资源中心，保证各类数据能够“进得来”、“管得住”、“出得去”。其次，平台需要提供服务的统一管理，建立服务中心，促进政府部门的现有数字基础设施的建设成果向资产化、服务化方向发展，提升政务服务水平。

基于国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，有效支撑国土空间规划分析评价和现状评估，识别风险，发现问题；支撑国土空间规划成果审查，落实规划逐级传导与管控；有效支撑用途管制，保障空间管控要求落地；有效支撑监测评估预警，对约束性指标和管控边界实现动态监测，对目标执行情况、开发保护现状等方面开展评估，对底线突破有风险、目标执行不力以及疑似违法等行为进行及时预警。从而实现规划、实施、监测、评估和预警全过程的信息化支撑，全面提升空间治理体系和治理能力现代化水平。

图 5.11国土空间基础信息平台

\subsection{满足国土空间规划需求}
国土空间规划“一张图”管理信息平台要满足全流程、多层级的国土空间规划建设和管理的业务需求。相关国土空间规划的管理业务应对的是各级国土空间规划主管部门的国土空间规划管理事权，支撑分级分类型、全域全要素和全程全方位的国土空间规划体系的建立并监督实施。整个业务过程和相关工作需求主要包括各级各类国土空间规划的编制（修编）、各级各类国土空间规划的规划审批、规划实施、规划监督和规划评估，要将业务需求形成闭环管理模式。系统应穿透国土空间规划的全覆盖、全流程、全生命周期的管理系统。

\subsection{构建标准的数据体系}
国土空间规划“一张图”管理信息平台系统要服务规划全业务过程闭环，实际上就是要能够形成多套图，包括服务规划编制的“一张图”，规划实施的“一张图”、规划监督的“一张图”和监测预警评估的“一张图”，并依工作要求对应层层打开或关闭。因此，上述要求绝不是机械的、简单地完成数据的罗列堆砌和叠加展示所能解决的，而必须要构建一套基于业务需求、管理机制、应用要求的数据资源体系。在“一张图”系统构建初期就要从数据工程的角度，构建规范化、标准化的数据管理规范，解决整个系统的数据构成、数据关系、数据标准及质量管控、动态更新的问题。

按照这个要求，“一张图”的具体建设就需要考虑以下几个重点：

（1）梳理出“一张图”数据资源目录体系。理清每一项数据的业务来源、生产和管理单位、业务使用场景。

（2）建立统一、可以执行的数据标准规范体系。包括数据生产和采集规范、存储和管理规范、应用和共享规范等。

（3）建立可执行的数据动态更新机制。“一张图”的建设，不是一次性工程，而是需要让数据动起来，用起来，能够为将来国土空间规划的编制、管理、实施、监督提供决策依据，使管控要素精确落地。所以，明确主体责任、设立专门的保障部门，将数据的动态更新机制落到可执行层面非常关键。

（4）提供标准化的配套工具保障。从数据资源可用性角度出发，必须建立完善的数据管理制度，但制度的最终落地执行，则需要依赖一套工具支撑。

\subsection{国土空间规划信息平台的建设}
为了响应国土空间规划的治理目标，支持国土空间规划全环节业务管理，系统在应用层面，需要形成一套覆盖国土空间规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全过程的功能体系。通过开放共享以及多类型多权限管理等方式，增进国土空间规划“一张图”管理信息平台的应用场景建设和应用服务领域建设。系统应用体系的搭建，服务于国土空间规划的改革、服务于规划管理。所以，在搭建应用体系的时候，既要考虑功能背后的管理诉求，也要考虑功能之间的横向联动，纵向对接，还要考虑功能的随需扩展。

\subsection{构建稳健中台保障体系}
国土空间规划“一张图”管理信息平台系统建设，跟过去“规划一张图”、“国土一张图”、“多规合一一张图”最大的不一样，就是业务上的贯穿，不是为了解决单一业务问题，而是注重在纵向的垂直管理、横向的空间治理、环向业务过程不同维度的系统性支撑。随着整个国土空间规划工作的逐渐递进和深化，未来还涉及更多的功能拓展和延伸。

如果在建设之时仅仅局限或关注解决某个点状问，建立一个或几个业务应用，那么显然是会造成业务和信息孤岛，不可持续。为此，跟国土空间规划要“四梁八柱”的框架支持一样，建设系统，也应当从整体性、系统性、协同性、可扩展性等技术层面考虑进行技术体系的搭建，从技术层面解决信息孤岛和无法支撑全业务环节的数据流动问题，解决全过程数字化决策在数据库管理、指标管理、模型管理的衔接问题，解决业务随需应变、持续深化的拓展问题，保障上层应用系统不至于成为“一次性工程”。

要坚持稳健、完善的中台系统建设，丰富标准化的中台架构及配套研发运营体系的深入理解和落地，要通过将技术和业务能力进行沉淀，为“前台”业务变化及创新的快速响应提供专业、高价值、低成本、可复用的专业能力。按照中台架构进行能力的解耦合增强，形成数据中台、技术中台、业务中台三大中台，为国土空间规划提供有一定领域和行业深度的产品和能力，有效支撑系统的建设实施。

\subsection{建设“一张图”平台服务体系}
新时期的国土空间规划“一张图”管理信息平台是针对国土空间全域全要素的规划，涉及多领域、多学科，要落实建立国土空间规划体系并监督实施的目标，就需要按照软件工程化到角度，面向用户提供全环节的服务支持。要将国土空间规划“一张图”管理信息平台作为我国社会经济高质量发展和创新驱动国土空间高质量发展的重要保障设施，加强国土空间规划“一张图”管理信息平台对接社会经济发展的重大需求，满足科研机构、企事业单位、人民群众等多元化的地理信息数据服务需求。基于标准、流程和经验的融合，精细把控业务、标准、数据、应用、技术等各环节，为建设能用、管用、实用的系统提供坚实的服务支撑（如图5.12所示）。

（1） “一张图”的系统支撑能力的增强

国土空间规划“一张图”管理信息平台系统建设涉及标准、数据、指标模型、功能、运维一系列的工程建设；横向需要与政务服务系统、多规合一系统、国土空间基础信息平台对接；纵向需要与不同层级的系统对接。通过数据标准模板、数据资源规划与数据工程纲要、指标模型基础算法、成熟产品体系、接口规范实践对每一项工作进行有力的工程支撑。

（2）“一张图”的建设内容的完善

国土空间规划“一张图”管理信息平台建设由于其业务的复杂性、综合性，具有干系人复杂、涉及多部门、多团队的特点。为了使工作有序开展、按时完成，需要科学运用项目管理的相关理论知识和方法，各业务管理部门、信息中心、规划编制单位、软件开发单位、数据处理单位等应明确分工与时序。在承建单位内部，要形成合理的项目组织结构，划分标准规范、数据资源、指标模型、应用系统、硬件保障等不同的职能小组，明确各小组的职责，指定小组成员和负责人。最终，各部门、多团队衔接协同，才能保障国土空间规划“一张图”建设的各项工作能够有序落实。

（3）“一张图”的技术体系的创新

国土空间规划“一张图”管理信息平台建设要增强创新技术体系的建设。打造建设能用、管用、实用的系统，在有效的团队协作之上，还要建立有序的工程方法，不能仅仅关注于系统功能的开发实现，而是需要实现从需求调研、业务分析、系统设计、编码实现、集成部署、系统测试、试用反馈到上线运行、项目交付的全过程贯穿。针对系统建设的业务需求具有不确定性和多样性的特点，鼓励“一张图”管理信息平台建设实施过程中各类创新技术、创新管理以及创新模式等方面对系统建设涉及的业务逻辑和系统逻辑，创新驱动国土空间规划编制、审批（查）、实施、监督各环节的业务流程和管理规范，在保证用户需求被准确传递的同时，让业务应用系统开发人员能够实行高效、准确的沟通交流，使架构师、业务分析员和项目经理等人员能够有效介入项目进度和质量的全程管控。

（4）稳定的“一张图”运维体系的打造

国土空间规划“一张图”管理信息平台在系统上线运行之后，仍然需要与业务部门的日常工作进行持续进行数据更新与运维系统的不断升级。系统在使用过程中因为各种各样的问题，同时，在“全网通办”、“数字政务服务”等营商环境完善战略的要求下，全国不少省、市都明确了业务系统向“互联网+政务服务”的转变过程，强调了便捷性与营商环境改善的重要性，对“一张图”管理信息平台的运维工作提出了新的挑战。这些问题都需要通过日常专业的运维服务来解决。打造持续稳定的“一张图”更新与运维服务体系，通过建立包括自动化监控、系统安全加固、政务云迁移、容灾建设等内容的运维服务体系，保障系统的稳定运行、数据的持续更新、功能的升级完善，降低运维管理压力和成本。

国土空间规划“一张图”实施监督信息系统集中承载了新时期国土空间规划的治理逻辑，要让系统在各级自然资源部门中发挥实际作用，就必须摆脱“建系统”和拼功能的思维，转向系统性、整体性、协同性思维，在理解新时代国土空间规划的治理逻辑、用户业务特性和现实需求的前提下，按照系统性、工程化、持续化的角度，综合考虑业务、数据、应用和技术平台等内容，给用户提供一个实用、好用、管用的系统。

图5.12国土空间一张图系统

第5章国土空间规划的技术工具与方法	148

5.1国土空间规划基础方法	148

5.1.1调查勘测方法	148

5.1.2系统评价方法	149

5.1.3预测分析方法	160

5.1.4系统制图方法	164

5.2国土空间规划空间分析技术	165

5.2.1地理信息系统（GIS）空间分析	165

5.2.2遥感（RS）技术	167

5.3国土空间规划决策方法	169

5.3.1空间决策博弈方法	169

5.3.2空间决策支持系统	169

5.3.3空间模拟与仿真技术	171

5.4国土空间规划“一张图”系统	173

5.4.1国土空间规划“一张图”建设步骤	173

5.4.2国土空间规划“一张图”实施路径	175

5.4.3国土空间规划“一张图”实施意义	176

5.5国土空间规划管理信息平台	180

5.5.1满足国土空间规划需求	181

5.5.2构建标准的数据体系	181

5.5.3国土空间规划信息平台的建设	182

5.5.4构建稳健中台保障体系	182

5.5.5建设“一张图”平台服务体系	183

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 类型 & 内容 \\
\hline
1 & 工程勘测 & 航片判读调绘、遥感图像识别、工程测绘 \\
2 & 国土调查 & 分布数量、权属、利用结构、现状问题调查 \\
3 & 资源调查 & 山水林田湖草沙等自然资源的调查 \\
4 & 在野调查 & 生态环境、农业环境、水体现状等野外踏查与评测 \\
5 & 人居环境调查 & 城、镇、乡村各级各类人居空间人口、交通网络、生产力布局与经济环境等的调查 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 分类 & 内容 \\
\hline
1 & 国土文字信息 & ①调查与收集规划区内国土资源的种类、数量、质量、规模、分布、组合、结构数据与信息。②收集规划区周边地区及评价区域的上一级行政区域的国土资源特征及开发利用保护现状数据和信息。③收集与调查规划区国土资源开发利用保护历史与现状资料。④收集规划区的经济社会发展状况资料。⑤收集规划区国土资源及其开发利用保护的科学研究成果档案资料。⑥收集国内外国土资源开发利用比较成功的国家和地区国土资源开发利用研究成果及经验数据资料。⑦收集与调查各类国土资源的开发利用保护规划及实施效果、各种国土资源调查评价报告等 \\
2 & 国土图像信息 & ①图像信息包括遥感图像，如航空相片、卫星图片以及各种地图。彩色航空相片，可用于国家和区域制定综合的国土资源开发利用保护规划，还可以用于各种专项的国土空间整治规划，同时还可以被利用于探测地壳变动，判断森林、水体等各种资源的数量消长，发现淹没迹地等，或是地形、地质、土壤、土地利用及其他有关国土空间基础调查研究的重要资料。②地图可划分为综合地图和专题地图。专题地图是指对特定主题有突出表现的地图，主要以自然条件为对象的，如水文地质、地形分类、植被、湖沼图等；有主要以人文条件为对象的，如地籍图、行政区划图、道路图、工业分布图等；③自然与经济社会相关的图，如土地分级图、土地利用图等 \\
3 & 国土数值信息 & 国土数值信息有表示位置的坐标资料与特定网格内属性的网格资料。它是将地形、地质、土壤、高程、土地利用现状、流域、铁路与道路、湖泊与海岸线，行政界线及重大工程、公共设施等有关信息，通过网格或坐标的形式，存储于纸、光盘、磁盘等相关媒介中形成的。网格信息作为表示位置数值化的方法，原则上是采用经纬线将地区分为网格状的“标准区域网格”。标准网格，是按大体等形、等积进行划分的。网格的大小，是由区域的特点、研究工作的深度及精度所决定的。坐标信息包括重大工程、公共设施等点的信息，以及海岸线、行政界线、河川、道路等线状信息 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 来源 & 类型 \\
\hline
1 & 政府部门的数据档案 & 统计年鉴、经济发展年鉴、环境统计年鉴、城市统计年鉴、国土资源开发利用保护及经济社会发展计划、工作总结、研究报告等 \\
2 & 各部门各行业规划资料 & 土地利用规划、矿产开发利用规划、农业发展规划、农业区划、林业发展规划、水资源开发利用规划、旅游发展规划、环境整治规划等 \\
3 & 典型调查勘测资料 & 城乡居民收入调查、人口普查、国土资源大调查、耕地普查等，也可以是各行业和科研部门、企事业单位组织的调查勘测资料 \\
4 & 地图和遥感资料 & 地质图、地形图、矿产资源图、土壤图、水资源分布图、土地利用现状图、航空相片、卫星图像等 \\
5 & 各类政策法规资料 & 各级权力机构的法令、法规、政策、政府工作报告等 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 重要意义 & 具体内容 \\
\hline
1 & 优化国土空间开发格局和协调“三生空间”的现实需要 & 控制区域国土开发强度，调整空间功能布局结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，亟须以资源环境承载力评价为依据，对国土空间进行分区分类管理，并严格加强用途管制。 \\
2 & 主体功能区规划编制和空间用途管制的必要前提 & 主体功能区划明确将国土空间划分为不同的分区，不同主体功能区资源环境承载力的差异，使得其国土空间用途、开发利用与保护方式各异；同时，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，明确资源环境承载力与国土空间开发保护的关系，也要以承载力相应指标的监测作为国土空间用途管制的基础与依据。 \\
3 & 建立国土空间规划体系的重要基础 & 国土空间规划体系是全域全要素的综合性空间规划，需要从空间层面上对地区产业、人口等要素的集聚特征，以及资源环境要素的整合效应进行综合把控，也必须将资源环境承载力评价作为规划编制的重要基础。 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 方法 & 内容 \\
\hline
1 & 多要素叠置分析法 & 基于一系列评价指标，通过数学模型处理和指标加权，展开叠置分析，最终得出一个表征资源环境承载水平的综合指数 \\
2 & 比较法 & 首先选定一个资源环境承载状态合理的区域，然后将研究区域的各项指标与其对比，从而评价研究区的承载情况 \\
3 & 短板原理法 & 依据短板效应，认为区域综合承载力水平最终取决于对经济社会发展具有“瓶颈”作用的制约因素，在计算出各个单因素承载力后，取各单因子最小值作为最终的综合承载水平 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 方法 & 内容 \\
\hline
1 & 资源环境要素单项评价 & 按照评价对象和尺度差异遴选评价指标，对土地资源、水资源、环境、生态和灾害五类自然要素进行单项评价，并针对不同功能指向与评价层级分别构建相应的评价指标与方法。具体而言，土地资源评价涵盖坡度、高程、土壤质地等指标，以农业生产和城镇建设为功能指向；水资源评价涵盖降水量、水资源可利用量等水资源丰度指标，以农业生产和城镇建设为功能指向；环境评价涵盖土壤、大气和水环境容量等指标，以农业生产和城镇建设为功能指向；生态评价涵盖生态系统服务功能重要性、生态敏感性和盐渍化敏感性等指标，以生态保护和农业生产为功能指向；灾害评价涵盖气象灾害、地质灾害和风暴潮灾害危险性等指标，以农业生产和城镇建设为功能指向。 \\
2 & 资源环境承载力集成评价 & 基于资源环境要素单项评价的分级结果，根据生态保护、农业生产、城镇建设三方面的差异化要求，综合划分生态指向的生态保护等级以及农业、城镇指向的承载力等级，表征国土空间的自然本底条件对人类生活生产活动综合支撑能力；承载力等级按取值由低到高划分为一级、二级、三级、四级、五级等若干不同的等级。 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 内涵 & 内容 \\
\hline
1 & 人类发展 & 即城镇建设空间的选址应在自然条件良好、避开灾害风险的稳定区域，以保障人类安全与发展需要； \\
2 & 粮食保障与经济效率 & 即在保障粮食供应等人类生活基本需要的同时，形成高效有序的经济空间组织形态； \\
3 & 生态安全 & 即要求各类开发建设活动需与自然生态、资源环境本底条件相协调，维护生态系统服务功能并实现可持续发展。以国土空间开发适宜性评价为基础，实施国土空间用途管制并进行“三区三线”等区界的划定，这是国土空间规划编制的核心内容之一。国土空间开发适宜性评价是优化国土空间开发格局，合理布局农业、生态与建设空间的基础和依据。 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 评价方面 & 内容 \\
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1 & 生态保护重要性评价 & 开展生态系统服务功能重要性评价、生态感性评价，集成得到生态保护重要性，划分为极重要、重要、一般等不同等级。生物多样性维护、水源涵养、水土保持、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能越重要，或水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀等生态敏感性越高，且生态系统完整性越好、生态廊道的连通性越好的区域，其生态保护的重要性等级越高。 \\
2 & 农业生产适宜性评价 & 开展农业生产的土地资源、水资源、气候、环境、生态、灾害等单项评价，集成得到农业生产适宜性，则分为适宜、一般适宜、不适宜等不同等级。地势越平坦，水资源丰度越高，光热越充足，土壤环境容量越高，气象灾害风险越低，且地块规模和连片程度越高的区域，其农业生产适宜性的等级越高 \\
3 & 城镇建设适宜性评价 & 开展城镇建设功能指向的土地资源、水资源、气候、环境、灾害、区位等单项评价，集成得到城镇建设适宜性，划分为适宜、一般适宜、不适宜等不同等级。地势越平缓，水资源越丰富，水气环境容量越高，人居环境条件越好，自然灾害风险越低，且地块规模和集中程度越高，地理及交通区位条件越好的区域，其城镇建设适宜性的等级越高。 \\
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\begin{table}[H]
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评价类型 & 战略定位 & 管理导向 & 空间治理 & 出口指向 \\
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资源环境承载力评价 & 约束性 & 严格调控 & 空间保护 & 数量规模 \\
资源环境承载力评价 & 优先关注的是“承载力的超载”“超限”“高压力”“红色预警”等。 & 承载力状态好坏是判断管理政策是否需要干预的晴雨表，评价结果侧重为“政策调控”做依据。 & 宏观上倒逼国土空间规划对部分“高承载”区域进行空间保护；微观上为管理部门提供线索，调整治理时序。 & 以数量规模为评价出口。通过分析资源环境各因子的量化数据，筛查出短板要素，对国土空间开发利用格局形成规模约束。 \\
国土空间开发适宜性评价 & 发展性 & 积极引导 & 空间开发 & 空间布局 \\
国土空间开发适宜性评价 & 优先关注的适宜区，重在辨识区域某项开发活动最具潜力的区域。 & 适宜性大小是判断空间综合功能效用是否可以发挥到最大的标准，评价结果可引导国土空间规划的合理布局。 & 宏观上探索高效有序的经济空间组织形态和空间结构；微观上考虑地区发展模式与管理成本收益，深入认知区域开发的综合效益。 & 以空间布局为评价出口。通过应用评价结果，划定三区三线，对国土空间开发利用格局开形成空间约束。 \\
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\begin{table}[H]
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国空规划的决策作用 & 国空规划的实践内容 & 国空规划的编制过程 \\
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先后关系 & 并列关系 & 辩证统一关系 \\
资源环境承载力评价为国土空间规划实施提供基础判断，可以说是国空规划开展的“决策基础”；
国土空间开发适宜性评价为国土空间规划实施奠定深层的理解与引导，可以说是国空规划进行的“决策引领”。 & 在《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了“树立底线思维、设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”，其中三大任务需要双评价分别实现，因此二者之间存在并列关系 & 矛盾关系表现在现状与理想潜能本身就存在矛盾关系：承载力评价侧重阐述开发的现存状态、适宜性评价侧重阐述开发的理想潜能。统一关系表现在两者缺一不可：国空规划本质就在于区域空间要素的重构，离不开对现状的参考，也离不开对理想潜能的预测。 \\
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\begin{table}[H]
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序号 & 原理 & 概要 \\
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1 & 惯性原理 & 事物的发展和系统的运行在没有受到外力强烈干扰的情景下，通常都会有一定的惯性，即过去和现在的情景将会持续到未来。 \\
2 & 类比原理 & 它是根据两个具有相同或相似特征的事物间的对比，从某一事物的某些已知特征去推测另一事物的相应特征，从而对预测对象的未来作出判断的预测方法。类比方法是在两个特殊事物之间进行分析比较，它不需要建立在对大量特殊事物分析研究并发现它们的一般规律的基础上。因此，它可以在归纳与演绎无能为力的一些领域中发挥独特的作用，尤其是在那些被研究的事物个案太少或缺乏足够的研究、科学资料的积累水平较低、不具备归纳和演绎条件的领域 \\
3 & 关联原理 & 在社会经济系统中，许多社会经济变量之间常存在着关联关系或相关关系，如正相关、负相关等。通过这种关联关系分析，就可以对预测事物的未来变化进行判断。多元回归分析的预测技术，就是根据这种关联原理，从样本对整体进行估计、验证和模拟，对事物的未来进行预测 \\
4 & 概率原理 & 它是指任何事物的发展都有一定的必然性和偶然性，社会经济发展过程也不例外。通过对事物发展偶然性的分析，找出其发展规律，从而进行预测。 \\
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\begin{table}[H]
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序号 & 方法 & 内容 \\
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1 & 聚类分析法 & 利用统计手段进行聚类分析，可以从影响自然、经济和社会等指标对区域内各地区进行分析，找出地区间的差异和地区经济发展特征，这是国土空间规划分区的重要参考基础 \\
2 & 空间叠置法 & 适用于规划图和区划图齐全的情况下，将有关图件上规划界线重叠在一起，以确定共同的区界。对于不重叠的地方要具体分析其将来主导的国土空间用途并据以取舍 \\
3 & 综合分析法 & 一种带有定性分析的分区方法，主要适用于区域差异显著、分区明显易定的情况，要求操作人员非常熟悉当地的实际情况，一般为专家个人或集体 \\
4 & 主导因素法 & 它是在微观的规划单元划分基础上，适当地加以归并，逐步扩大国土空间利用区，再将地域相连的类型区合并成为区域，以主导的国土空间用途作为国土空间区域名称 \\
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\begin{table}[H]
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序号 & 分区 & 具体内容 \\
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1 & 自然分区 & 它是根据国土空间地质、地貌、气候、水文、土壤和生物等因素及其发生、发展和演替方向的相对一致性所划分的自然地理综合体。 \\
2 & 经济分区 & 它是根据经济发展的资源条件、经济发展水平、经济发展内在联系、经济发展目标和方向的相对一致性所划分的地域生产综合体 \\
3 & 行政分区 & 它是按照地方政权存在的区域和管辖范围所划分的行政管理地域单元。 \\
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\begin{table}[H]
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\begin{tabular}{|c|c|c|}
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序号 & 决策支持方式 & 具体内容 \\
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1 & 基于空间数据形式的决策支持 & 数据是事物的特征和状态的数量化表现。在国土空间规划中涉及大量的空间数据、属性数据和统计数据，如何利用这些数据快速、高效提取规划信息，这是智能决策支持，开放的GIS空间数据库为数据支持提供了数据平台。 \\
2 & 基于模型和方法形式的决策支持 & 研究人员为了描述国土空间的变化规律建立了大量的模型和方法，均可在GIS平台上实现，特别是利用GIS平台的空间分析功能等，为辅助决策提供支持。 \\
3 & 基于知识主导形式的决策支持 & 在建立模型库和方法的基础上，建立知识库推理机制，结合模拟仿真技术、演进技术，人机交互系统，基于Web技术的异构终端，使利益相关者高效地参与决策过程，最终形成决策方案。 \\
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\begin{table}[H]
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序号 & 问题 \\
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1 & 要明确国土空间规划的三个迭代及六个过程模型 \\
2 & 要明确系统开发时间的要求 \\
3 & 对系统开发费用的要求 \\
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\begin{table}[H]
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\begin{tabular}{|c|c|c|}
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序号 & 特性 & 内容 \\
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1 & 科学性 & 系统需采用新思想、新技术。在空间数据库设计、系统功能设计方面应具有科学、清晰的结构与组织，为满足决策分析的需求，确保系统运行的稳定 \\
2 & 实用性 & 系统应结构简洁，操作方便，界面友好 \\
3 & 规范性 & 系统与国内主流空间数据库能很好地接轨，应遵循统一、规范的信息编码和坐标系统、规范的数据精度和符号系统 \\
4 & 可扩充性 & 系统应具有一定兼容性，方便系统将来的升级与移植 \\
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\end{table}

