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\chapter{自然资源与土地利用}
\section{自然资源的概念、构成与属性}
\subsection{自然资源的概念}
资源与自然资源是相互包含又有一定区别的一对概念，1972年联合国环境规划署（UNEP）把资源定义为“资源，特别是自然资源，是一定时间、一定空间条件下能产生经济价值以提高人类当前及将来福利的自然环境的因素和条件”。20世纪90年代学术界认为资源的内涵应当包括现存的各种自然要素及由其组合而生成的自然环境，既包括人类利用自然要素加工、改造、生产出的各种经济物品及由其组成的各种经济环境，也包括人类在上述基础上形成并不断增长的人口、知识、技术、文化、管理体制等均可称为资源。一般意义上认为，自然资源是指存在于自然界中，在现有生产力发展水平和研究条件下，为了满足人类的生产和生活需要而被利用的自然物质和能量。

以上对自然资源的诠释互有区别，但都包含了以下几方面的含义：一是自然资源不是脱离生产应用的抽象对象，而是在不同时空组合范围内有可能为人类提供福利的物质和能量；二是自然资源的概念、范畴不是一成不变的，随着社会的发展和科学技术的进步，人类对自然资源的理解不断加深，对自然资源开发利用的广度和深度不断提高；三是自然资源不同于自然环境，自然环境指人类周围所有的外界客观存在物，自然资源则是从人类的需用角度来理解这些因素存在的价值。从具体的对象看，它们往往是同一种物质，但又是两个不同的概念。

综合以上各种阐述，我们可以对自然资源做如下的定义：自然资源是指在一定的社会经济发展条件下，自然界中一切能够为人类所利用并产生使用价值的、能够提高人类当前或可预见未来生存质量的自然诸要素的总和。

\subsection{自然资源的类型}
由于自然资源的广泛性和多宜性，以及对自然资源理解的深度和广度的差异，学界目前还缺乏统一的自然资源分类系统。按照不同的目的和要求，自然资源有许多不同的分类方法和分类系统，下面列举几种常见的分类：

\subsubsection{1.按自然资源的地理特性分类}
根据自然资源的形成条件、组合状况、分布规律及与地理环境各圈层的关系等地理特性，通常把自然资源划分为矿产资源（岩石圈）、土地资源（地球表层）、水资源（水圈）、生物资源（生物圈）和气候资源（大气圈）五大类。随着海洋地位的日益突出，海洋资源已开始作为第六类资源进入资源科学的研究领域。

\subsubsection{2.按自然资源的赋存条件及特征分类}
按照自然资源的赋存条件及特征分类的方法将自然资源分为两大类：地下资源和地表资源。地下资源赋存于地壳中，也可称之为地壳资源，主要包括矿物原料和矿物质能源等矿产资源。地表资源赋存于生物圈中，也可称之为生物圈资源，主要包括由地貌、土壤和植被等因素构成的土地资源，由地表水、地下水构成的水资源，由各种植物和动物构成的生物资源，以及由光、热、水等因素构成的气候资源等。

\subsubsection{3.按自然资源的特征分类}
按照自然资源的再生性特征进行分类的方法最为通用。按照自然资源的持续利用性，可将其分为耗竭性资源、非耗竭性资源两大类。耗竭性资源又可细分为可更新资源、不可更新资源两类。可更新资源主要是指由各种生物和非生物要素组成的生态系统，如土地资源、森林资源、水产资源等，在正确的管理和维护下，该类资源可以不断地被更新和利用；反之，则会遭到破坏乃至消耗殆尽。不可更新资源主要是指各种矿物和化石燃料；非耗竭性资源是指在目前的生产条件和技术水平下，自然界中的一些资源不会在利用过程中导致明显的消耗。非耗竭性资源又可细分为恒定性资源、易误用性资源两类，前者如风能、原子能、潮汐能、降水等，它们不会因人类活动而发生明显变异，故称之为恒定性资源；后者如大气、水能、广义景观等各种资源，当人们对它利用不当时会发生较大变异并污染环境，因此称之为易误用性资源。

上述几种分类体系中，对于自然资源研究和规划利用而言，更多地会采用自然资源的地理特性分类和自然资源的特征分类两种方法。

\subsubsection{2.1.3自然资源的特性}
自然资源具自然属性与社会属性。自然资源均具有一定的使用价值，是自然资源的天然属性，是人类开发利用自然资源的前提条件，具备了自然属性，从而形成明显的自然特征与社会特征相互依存的状态，通过人类的加工并使其成为商品进入流通领域，从而产生一定的经济价值。

\subsubsection{1.自然特征}
（1）有限性

自然资源具有一定的有限性，也可称之为稀缺性，也就是自然资源的数量供给与人类不断增长的需求存在着持续的矛盾。从这个意义上讲，世界上任何一种自然资源都存在相对有限性。不可再生的自然资源的有限性是绝对的；可再生的自然资源虽然可随时间的推移不断地再生或更新，但在一定的时间和空间内也是有限的，如一个地方单位面积上年平均太阳辐射量是一定的，一条河流上的水力资源是一定的，每亩地的粮食产量在一定时间及空间上也是一定的，过度开发和利用却会带来一定的问题，因此，从可持续发展的角度出发，合理利用和保护自然资源就显得尤为重要。

（2）系统性

各种自然资源在自然界中互相依存、互相制约，构成了完整的资源生态循环系统。系统中每个要素都承担着特定的作用，都是系统不可或缺的组成部分。其次，系统各要素之间互相联系，任何一种资源的改变都会影响到其他资源，子系统的变化不可避免地引起大系统的动态变化。对自然资源的开发利用要充分认识自然资源系统的系统性和整体性特点，不能只考虑某一要素或局部地区，要从区域资源的整体出发，树立系统论的思想，使系统结构比较稳定均衡地朝着有利于人居环境生活和生产的方向发展。

（3）地域性

地域性可称为自然资源具有的空间属性。地球生态环境中各自然资源在空间分布上都是不均匀的，在数量上或质量上都有显著的地域差异。各种自然资源都有其自身的地域分布规律，既受地带性因素影响，又受非地带性因素影响，有的同时受地带性、非地带性两种因素影响，如气候、水文、土壤和生物的地域分布主要受地带性因素的影响，但同时也受非地带性因素的制约；地质条件、矿产、地形与地貌等主要受非地带性因素的影响。在历史因素影响下，自然资源开发利用的社会经济条件和技术工艺水平也具有地域性差异，因此，自然资源系统的开发与利用要从资源的区域特点出发，因地制宜，发挥优势，形成具有区域特色的资源可持续开发利用系统。

（4）多元性

自然资源都具有多种文化和使用功能，各类用途很广。以森林资源为例，森林具有保护环境的功能，可以提供多种原料，产生多种不同的货币效益和土地利用效益，也具有文化旅游价值，它还是重要的物种基因库，在自然界物质和能量的循环交换中具有重要的生态作用等等，同时也要认识到，并非自然资源所有的功能及用途都具有同等重要的地位。在自然资源开发利用时要全面权衡，必须按经济效益、社会效益和生态效益相统一的原则，通过科学的优化方式选择最佳的综合利用方案，做到物有所值、地尽其利。

\subsubsection{2.社会特征}
（1）动态性

自然资源系统的动态性，一方面表现为自然资源在大自然各种因素下数量、空间、组成、时间的动态变化；另一方面表现为人类开发利用过程中产生的动态变化。为此，对自然资源系统的开发过程中要随时掌握其动态变化情况，适当的评价并采取相应的干预措施维护自然系统正常运转。

（2）社会性

自然资源与人居环境相互融合促进是人类持续利用自然、改造自然的结晶，是自然资源中的社会因素。人类通过生产活动，把自然资源加工成有价值的物质财富，从而使自然资源具有广泛的社会属性。自然资源是与一定的社会经济、技术水平相联系的，人类对自然资源的认识、评价和开发利用，都受特定时间、特定空间所制约，使自然资源的社会属性愈加突出。

\section{土地定义与土地管理制度}
\subsection{土地的定义}
\subsubsection{1.土地的定义}
“土地”是一个使用范围广、外延广泛的概念，自然科学（如地理学、农学等）认为广义的土地概念泛指整个自然界的自然资源，狭义的土地概念指地球表层陆地，上、下一定幅度内的三维空间；经济学认为未经人类加工过的自然土地资源以及人类在开发、改造、利用土地过程中形成的土地固定资产都是土地资产。

“土地”通常包括土地及其上生长的树木和多年生植物，也包括建造于土地之上并长久定着于土地上的人工构筑物（包括桥梁、涵洞、隧道、道路、各种建筑物等）。

综上所述土地的概念，认识“土地”的角度不同，对土地的定义和认识差别很大，到目前为止，关于“土地”的概念，得到认同并较流行的有以下四种观点：

（1）认为“土地”是一切自然生成的及其生成源泉的环境因素。其中，自然生成的包括土壤、岩石、地貌、气候、水文和动植物等。

（2）认为“土地”是地球表层上、下幅度内的三维空间，即“土地”是由土壤、岩石、地貌、气候、水文及其动植物组成的自然综合体。

（3）认为“土地”是指地球的陆域表层，即除海水以外的地表，包括淡水资源（江、河、湖泊、沼泽等）。

（4）认为“土地”和“土壤”是同义词，其自然特性包括客观存在性、数量有限性、位置固定性、永续利用性。其经济特性包括土地所有制的重要性、土地的广阔性、造成农业生产的分散性、土地利用方向变更的困难性、供应的稀缺性。

\subsubsection{2.土地的经济特性与城市土地使用}
土地使用中积淀了丰富的城市活动内涵，是各类城乡活动的基础，社会、经济、政治、技术和环境要素等都会具体制约城乡土地使用的运行。对于城乡土地的使用，我们不能仅仅看到其各种物质空间的构成，更应看到在土地上人们所从事的丰富而复杂的活动，并透过这些活动看到其中的经济社会关系。

（1）城乡土地使用最显著的是区位性

城乡土地使用的区位揭示了城乡活动在空间地域上的相互关系，影响城乡土地使用区位的因素主要如下（见表2.1）。

表2. 1影响城乡土地使用区位的因素

（2）与土地使用密切相关的是土地使用强度

土地使用强度是单位面积的土地上承载城乡设施及各类活动数量的多少。土地使用强度不仅反映了城乡土地的环境质量，也显示了土地的可利用程度。不同的活动内容其要求的空间质量和开发程度有所不同，如办公、工业、住宅、商业、休憩等对城乡土地的使用强度都有其自身的不同要求，城乡土地使用及其区位和强度的分布，在城乡范围内形成了特定的空间关系，当其与交通路线和有关设施等相结合后，即构成了城乡的具体空间结构与形态。

\subsection{土地制度}
\subsubsection{1.土地制度及其模式}
中国传统文化认为“人脉在田、田脉在水、水脉在山、山脉在土、土脉在水，水脉在林草”。土是自然之本，土地制度是国家的政治、经济、文化、社会等制度的组成部分，也是国家各类政治经济构成制度中最为基础的制度。纵观世界，土地制度及其模式在内容上因各国历史沿革、土地所有制的性质和国情发展的不同而有所区别并无固定的模式。一般土地制度有广义和狭义之分，广义土地制度与土地所有判定、使用、管理等有关的一切制度；狭义的土地制度则指由土地所有判定、使用和管理的土地经济相关制度，以及相应法权制度所构成的土地产权管理制度。

概括而言，世界各国的土地使用制度一般有如下几种模式：

完全市场经济模式

土地主要属于私人所有，土地可以在市场上自由买卖，其价值取决于市场的供与求的关系。这种模式以一些欧洲、美国、日本等国为代表，例如美国约60\%的土地为私人所有，而日本则是约70\%的为私人所有。这种土地的完全市场模式，较为准确地体现出土地的经济价值，对活跃土地市场有利，但也给各类国土空间规划的编制管理与实施带来困难。因此，完全市场模式国家对土地一般都有规定：在某些特定原因下，依照有关程序，国家或城市政府可以依法征用私人土地，如美国区划法中的一些规定，当然其实际征用难度往往是比较大的。

非市场模式

这主要是在沿革于近代苏联为代表的社会主义国家，当然包括计划经济时期的中国施行的土地制度。土地所有权归国家或集体所有，国家或集体可对土地使用进行统一调配，不允许私自转让或对土地买卖。据了解目前朝鲜、古巴等国仍然实行的是土地非市场化模式。

国家主导下的市场模式

按照相应国家法律的规定，土地的最终所有权全部归国家或国家的象征（如皇室）所有，市场主体或私人通过土地批租获得土地的占有权和使用权，国家从总体主导控制土地市场，当然控制的方式和程度各有不同，这种模式主要是在英国及其英联邦成员国（地区）中使用，我国目前的土地制度经过系列的改革，整体上也是属于国家主导控制下的市场经济模式。

\subsubsection{2.中国的城乡二元土地制度及其问题}
回顾中国上下5000年历史，土地制度的变迁与朝代兴亡密切相关。从古至今，中国的土地制度大致经历了氏族共有制、国家所有制、私人所有制、公有制等所有制形态的变迁。新中国成立后，在计划经济时期实行的是土地非市场模式，长期实行城市土地无偿使用的行政划拨制度造成了诸多的弊端（见表2.2）。

表2. 2土地无偿使用的弊端

鉴于以上种种问题，改革开放后我国启动推行农村与城市土地使用制度的全面改革，核心改革方向就是将土地所有权与使用权相分离，实行土地的有偿使用。《中华人民共和国宪法修正案》（1988年）中明确指出，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。除一些因特殊需要国家行政划拨的土地以外，大部分实行有偿、有限期出让的办法。经过长期的探索，从改革开放至今已逐步形成以公有制为基础，以保护耕地和节约用地为主线，以产权保护、用途管制和市场配置为主要内容的具有中国特色的土地使用制度。但是，由于中国城市和乡村发展的巨大鸿沟和长期的制度积累，目前，土地制度仍然存在二元分割状态。

（1）土地所有制

中国现行的土地所有制是社会主义制度下的土地公有制，即全民所有制和广大劳动群众集体所有制，土地的全民所有制采取国家所有制的形式，简称土地国有制，大部分存在于城市区域内，这种所有制的土地称之为国有土地，由国务院代表国家行使土地所有权。

土地的劳动群众集体所有制采取的是农民集体所有的形式，简称土地集体所有制，大部分位于乡村地区内，这种所有制的土地称之为农民集体所有的土地，简称集体土地，由农民集体行使土地所有权。农民集体是指有一定范围的农民集体，具体分为村农民集体，村内两个以上农民集体、乡镇农民集体等三种形式。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使土地所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使土地所有权。

（2）土地使用制

首先是城市土地使用制度，目前我国城乡国有土地实行有偿、有期限使用制度，把城乡国有土地使用权从所有权中分离出来，全面开放国有土地使用权市场。

国有土地使用权流转包括以下两种方式：

方式一，土地使用权出让，即土地一级市场，可采取协议、挂牌、招标、拍卖、划拨等方式。其中，经营性建设用地、工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。

方式二，土地使用权转让、出租、抵押、授权经营、作价出资等。土地有偿使用制度的健全与完善，推动了土地市场的发展和经济发展方式的转变。

其次是农村土地使用制度，1982年发布的“中央一号文件”以及1988年《中华人民共和国土地管理法》，逐步确立了家庭联产承包责任制，农村土地实行集体所有、家庭承包的统分结合双层经营体制，这一制度有力促进了农村经济的发展，为改革开放初期的城镇化、工业化快速发展奠定了经济与社会基础。然而，随着市场经济的不断发展，农村土地制度开始面临新的问题，包括农业规模化、现代化发展的新需要，农村劳动力大量转移进入城镇、农村土地荒废问题等等。为此，2008年中共十七届三中全会确立了农村土地承包权长久不变的基调，同时农地三权分置（落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权）的趋势加强。2019年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，使三权分置制度实现了从政策层面到法律层面的推进，同年通过的新《中华人民共和国土地管理法》修正了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，进一步明确了土地征收的公共利益范围，确定了征收补偿的基本原则，改革了土地征收程序，强化了农村宅基地权益保障。中共十八届三中全会要求加快建立城乡统一的建设用地市场和完善的现代市场体系，2019年中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，对促进土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场具有重要意义。这些农村土地制度改革方面的重大突破，有力地促进了乡村振兴和美丽乡村战略的实施，但是破除城乡二元土地制度是一个长期、复杂的过程，需要谨慎、务实、切合国情的探索。

\subsubsection{3.土地产权特性与构成}
土地产权是指存在于土地之中的排他性权利，是以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，土地产权问题是土地制度的核心问题。主要包括土地所有权、土地使用权、土地发展权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利，具有如下特性和内容构成。

\subsubsection{4.土地产权的基本属性与构成}
（1）土地产权具有排他性

土地产权既可以是个体独立拥有，也可以是由某些人共同享有而排斥所有其他人对该项财产的权利。因此，土地的产权界定十分必要。

土地产权客体必须具有可占用性和价值性

土地产权客体是指能被占用而且可以带来经济利益的土地。在全球陆地上有近50\%的土地面积是永久冰盖物、干旱、沙漠地、岩石、沼泽、高寒地等难以利用或无法利用的土地，这些土地的财产界定问题就是价值性的问题。

土地产权的合法性

土地产权必须经过登记、得到法律的承认，才能受到法律的保护。例如，市场上土地产权合法流转时，必须依照法律规定程序到土地产权管理部门办理产权变更登记手续。

土地产权具有相对性

土地产权具有排他性，但并不代表就是绝对的权利，还要受到来自国家层面、社会层面的控制和制约。由于社会经济与政治制度的差异、法律体系的不同，每个国家都各自具有不同的财产权权利体系，但即使在土地私有制的国家，土地所有者的权利也必须受到政府一定的规制和约束，如国家重大发展规划的要求。

\subsection{土地利用规划与管理}
\subsubsection{1.土地利用规划概念}
作为一种资源，土地是以空间形态存在的。土地面积有限性和土地需求增长性是土地资源管理中永恒的主题，对土地利用实施科学的规划、管理有其客观的必要性，土地利用规划管理是为了合理利用和保护土地资源，维护土地利用的社会整体利益，组织编制和审批土地空间规划，并依据规划对城乡各项土地利用进行控制、引导和监督的行政管理活动。土地利用管理贯穿于国土空间规划编制、审批和实施的全过程，规划是管理的前提和依据，管理是规划依法科学制定和有效实施的保证。由此可见，土地利用规划管理也是面向社会的一种公共管理活动。

\subsubsection{2.土地用途管制}
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地相关的空间规划，划定土地的不同功能用途分区并确定相应土地使用限制条件，土地所有者、使用者都必须严格遵守规划确定的用途来使用土地的制度体系。

土地用途管制是政府为了保障全社会的整体利益和长远利益，消除土地利用中的各种非理性现象，处理好土地利用中的各种矛盾，保证土地资源的可持续利用而采取的一种公共干预措施。从规划管理角度，土地用途管制的目标应包括以下几个方面：

土地利用整体效益最大化

不同利益相关者的土地利用的价值取向是有较大差异的，土地所有者追求的是全社会土地利用整体利益最大化，政府一般从大的行政区域，统筹生态效益、经济效益与社会效益，实质就是要达到区域土地利用结构的最优化，即土地在各种不同用途之间的布局和有效配置。土地用途管制就是要解决在各种竞争性用途之间合理分配土地资源并提高土地的利用效益问题，既要考虑具体土地使用者的切身利益，也要从宏观全盘考虑社会整体利益，通过规划谋求两者之间的平衡。

协调“粮食安全”与“城乡建设”的矛盾

我国是一个人多地少、人均土地资源相对短缺的国家，土地利用矛盾十分突出，特别是随着人口不断增加、经济的高速发展和城镇化程度的不断提高，农业与非农业各类建设之间争地的矛盾十分突出。必须通过土地用途管制，强制性地控制建设用地的数量与区位，对耕地实行特殊保护，如土地粮食生产面积红线等以保障国家的粮食安全。当然，土地利用的根本目的是满足人们的各种合理需要、对美好生活的向往，土地用途管制的目的就是要对有限的土地资源在数量上、时间上和空间上进行合理的分配，以统筹保障城乡各种用途的土地供给需求。

尽力避免土地利用中的外部性影响，保护生态环境，实现土地的可持续利用

土地在空间上互相连接在一起，不能移动和分割，但由于自然界和人为因素导致土地明显受到外部各类冲击。对于土地利用产生的积极外部性应该充分加以利用，对于不利的外部性影响必须加以避免和限制。因此，必须通过土地用途管制，来达到保护和改善生态环境、实现广大土地资源可持续利用的目标。

\section{国土空间土地用途管制}
\subsection{空间用途管制的源起与发展}
中共十九大以后，国家提出了建立国土空间规划体系并监督实施的要求，相应也就出现了国土空间用途管制。国土空间用途管制是土地用途管制的延展，从发展过程分析，可划分为土地用途管制（耕地）、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个递进式逐步全要素管制的发展阶段。

土地用途管制阶段

1980年之前，空间管制主要是土地用途管制，是对生产性耕地进行管制。

生态要素用途管制阶段

1980年代开始，在国家强化土地用途管制特别是耕地用途管制后，地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡，开始占用重要的生态用地和低丘级坡地进行城乡建设，挤占了大量的绿色生态空间，危及了区域的生态环境。为解决林地、耕地、草原、湿地等生态和生产用地减少等问题，国家逐步加大了对部分生态用地按要素分门别类开展用途管制，建立生态要素用途管制制度。这种制度有利于突出管制重点，但对大范围的生态系统的整体性、全面和系统性考虑不足，用途管制政策的协调性也不够。

自然生态空间用途管制阶段

2013年中共十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的总体要求。2017年国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出建立覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，加强“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，标志着空间用途管制进入自然生态空间用途管制的阶段。

国土空间全用途管制阶段

2017年中共十九大报告首次明确要求对全部国土空间均实行用途管制。由于土地空间管理的权限分散在不同管理部门，“权责不清”“九龙治水”的现象十分普遍，导致行政效率低下，用途管制政策缺乏协同，难以对空间进行有效管理。为了解决生态要素管制的部门分割，提高国土空间用途管制的效能，中央决定设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2018年将国土资源部的主要职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、国家发展和改革委员会的主体功能区规划职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、国家林业局的森林和湿地等资源调查和确权登记管理职责、国家海洋局的职责、国家测绘地理信息局的职责等进行整合，新组建自然资源部，统一对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施。国土空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。2019年5月中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步指出要以“空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化”，“多规合一”使国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。

\subsection{国土空间用途管制的方法}
针对不同利益群体之间国土空间开发与保护目标取向的多重性，政府会使用行政权力介入国土开发利用的各环节，保证国土空间规划意图和管控要求的传导，实现保护资源环境、保障经济发展的目标。国土空间用途管制，是指在国土空间规划确定的空间用途、开发利用限制条件等的基础上，在国土空间准入许可、用途转用许可、开发利用监管等环节对各类国土空间用途或功能进行监管。用途管制是实施国土空间规划的核心机制和手段。国土空间用途管制是在摸清国土空间范围内自然资源现状的基础上，划定“三区三线”管控要求，实施差别化的区域准入制度，明确城乡全域各种土地用途转换规则，最终建立起从国土空间资源现状到规划蓝图的管理机制，国土空间用途管制要用规则规范各主体的行为和利益约束，主要方法包括以下方面：

（1）设置空间准入条件。不同类型国土空间的自然与经济属性是有较大差别的，要根据保护目标和开发利用特点，制定不同的空间准入和用途转用规定。上级政府通过制定符合未来发展要求的开发利用与保护条件（如土地用途、建设性质、强度、布局、生态环境保护等），并要求各级政府、职责部门严格依法进行项目预审和审批，确保使用者具有依据管制规则开发利用国土空间的能力和意识。

（2）限制国土空间用途转用。统筹各类国土空间保护与合理利用，实现“耕地保有总量、森林覆盖率、自然岸线保有率、环境品质质量”等同步提升。通过严格限制国土空间用途转用，维护国土空间规划的严肃性，保证各类开发利用活动符合资源环境承载力和国土空间开发适宜性等基本评价要求。增强刚性约束力和弹性调节灵活性，总量严格管控与年度规模动态调整相结合，以保障国家需要的项目落地；建立严格用途转用下的弹性调节方法。对基本农田、自然资源岸线、生态红线内区域要强化其管制刚性，原则上禁止改变用途；对其他一般性农用地、生态空间等，允许各地根据所在地区社会经济发展需求进行合理调整，但必须设置严格的调整规定，同时，对土地要探索以“盘活存量”取代“占补平衡”的调节方式，鼓励以“盘活存量”的方式来满足城乡新发展空间的需求。

（3）强化土地利用监督。从实现国家国土空间开发与保护的核心目标出发，必须加强对国土开发利用的严格监管，对开发利用者各种偏离国家利益的倾向形成威慑，约束开发利用行为，使国土空间开发利用符合国土空间规划预期的目标，从区域、功能区、地块三个层次加强监管（见表2.3）。

表2. 3土地利用监管内容

\subsection{国土空间用途管制的内容}
\subsubsection{1.城镇开发边界内外的管控}
城镇开发边界是一条有形的界限，边界内属于城镇空间，是实施城市规划、建设和管理的主要区域；边界外属于生态空间和农业空间，是我国实施乡村振兴战略、落实生态保护与国家耕地保护政策的主要区域。城镇开发边界概念源于20世纪70年代美国提出的“城市增长边界”，为了抑制城市无序蔓延、实现精明增长而采取的一种“增长管理”手段，可被视为一种城市土地管理和空间治理的政策集成工具，划定和实施城镇开发边界的目的，在于控制城市发展的规模和引导其空间发展方向，保护自然资源和生态环境，进而实现城镇与整个国土空间的可持续发展。划定城镇开发边界是实施新型城镇化战略的有效举措，是推动生态文明建设、落实最严格耕地保护制度和节约集约用地制度的重要保障，亦是国土空间规划管制的重要内容。

（1）管控要求

城镇开发边界内的管控应以“严控增量、盘活存量、集约复合、弹性适应”为原则，建设用地管理应符合城镇规划用途管制要求，协调刚性管控与弹性管理的关系。城镇开发边界外，除因规划需要确需建设的线性工程用地（交通、水利）、能源等基础设施用地、特殊用地，原则上不能组织开展城市市政基础设施和公共服务设施建设，不得颁发城镇建设用地规划许可，不可安排土地征转、提供建设用地指标，另外，城镇开发边界外的农村建设活动，应符合村庄规划和农民建房的相关规定。

城镇开发边界内外建设用地的差异化政策。对于城镇开发边界内的建设用地管控，实施刚性约束和弹性管控相结合。对边界内城镇空间规模的刚性约束是管控的重点内容；同时，城镇规划建设用地规模边界作为弹性控制线被引入，即允许城镇规划用地的布局在规模不变的前提下根据实际发展情况进行一定的微调，以提高城镇规划建设用地的弹性；建设项目在有条件建设用地内的选址，应符合一定的程序和条件，确保选址的合理性。

对城镇开发边界外的建设用地实施分类管控：一方面，对于现状建设用地原则上应逐步迁出、不再新建；另一方面，对于新的建设需求严格管控。由于未来发展具有不确定性，有些项目如物流建设等项目有可能需要在城镇开发边界外进行，对于这类项目应可制订差别化的管控措施，依据其开发建设需要对规模、功能、程序等进行规定，一定规模以下的特定功能区的建设，可以经法定程序批准即可建设；而超过一定规模的建设活动，则需先修改城镇开发边界才能进行。

（2）管控机制。城镇开发边界内应建立对用地使用主体的发展引导机制。根据土地的自然条件、区位条件、经济社会条件和城市各类发展规划，将城镇开发边界内的可开发建设区域按主要功能区的方式划分为优先发展区、允许发展区、限制发展区等；不同的发展区域在用地指标供给、建设条件控制、转让交易限制、管理税费等方面实施差异化政策，以促进开发边界内的可利用土地空间更为有序、有效利用。而在城镇开发边界外，依据生态保护、耕地保护优先原则，积极构建生态补偿机制。一方面，通过分区管控，将城镇开发边界外的区域划分为核心生态保护区、一般农林资源区、其他用地区、城市发展备用区等，既体现了生态保育的底线思维，也为城镇开发边界机动有序地调整做好准备；另一方面，城镇开发边界以外的地区应在保护之外更强调生态奖励政策，如通过生态补偿奖励跨地区转移支付等政策措施，平衡一些地区因生态保护、耕地保护而导致的发展权损失，激发地方生态保育、保护耕地、优化格局的积极性。

\subsubsection{2.永久基本农田管控}
耕地即专门种植农作物并能够正常收获的土地，广义上是指维持人类生存及农业可持续发展的基本资源，我国《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中，将其划分为熟地、新开发、复垦、整理地和休闲地等不同类型。土地管理中一般将农田分为永久基本农田与一般农田。

永久基本农田，指能保障一定时期人口及经济社会稳定发展的农产品需求，在国土空间规划中所确定的不得占用的耕地，相应的，除永久基本农田以外的其他农田则为一般农田。永久基本农田是优质、连片、稳定、永久的耕地，一旦划定就要实施永久性保护，是保障国家粮食安全、促进绿色农业和精品农业发展，以及实施乡村振兴战略的重要载体。我国的永久基本农田与许多国家的优质农地、重要保护农地等概念相似，皆在农业生产保护中发挥重要作用。

划定永久基本农田并实行高标准保护，是我国贯彻落实最严格的耕地保护制度的基本要求，是维护国家层面粮食安全和社会稳定的关键举措。加强永久基本农田控制线管控，对生态文明建设阶段实施，乡村振兴战略和优化城镇空间布局等方面都具有重要意义，对于永久基本农田的保护与管制，主要包括统筹管控性保护、建设性保护、激励约束性保护等方面。

（1）管控性保护，即要求落实严格保护永久基本农田要求，从严管控非农建设活动占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，禁止破坏和闲置荒芜永久基本农田。

坚决防止永久基本农田“非农化”，除法律规定的国家重点能源、交通、水利、军事设施等建设项目选址无法避让的之外，其他任何建设都不得占用。加强永久基本农田保护红线管控，在开展城镇建设活动和基础设施布局等相关规划过程中，不得突破永久基本农田保护红线；确有重大工程、特殊项目无法避让永久基本农田的，必须经过充分的可行性论证和依法审批，按照“保护优先、布局优化、优进劣出、提升质量”的原则和永久基本农田保护调整程序进行。

（2）建设性保护，加大永久基本农田及其配套设施的建设力度，开展高标准永久基本农田建设，改良土壤质量，提高永久基本农田的质量和品质等级，完善耕地质量监测体系，开展相关的耕地质量评定与评价工作。因地制宜地划定永久基本农田整备区，将土地整治补充的优质耕地、新建成的高标准农田优先纳入永久基本农田补划储备库，为永久基本农田补划和布局微调整创造条件。

（3）激励约束性保护，即要求完善永久基本农田保护激励约束机制，落实永久基本农田保护责任。重点是落实政府考核评价机制和耕地保护激励机制，严格考核审计，严肃执法监督。建立和完善耕地保护激励机制，充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性，建立健全永久基本农田社会共管体系。

\subsection{城乡建设用地的统筹管控}
城乡建设用地涉及内容、类型十分广泛，其规模、分布与地区经济社会发展状况密切相关，同时也受到规划用途管制，并存在总量和增量的约束性限制。城乡建设用地是区域发展、城镇与乡村人口、经济社会发展的重要载体，其总量和增量规模既受到人口规模和经济发展水平的影响，又会反向促进或制约人口规模和经济发展。目前，虽然我国总体上已度过城镇规模扩张阶段，进入城镇更新阶段，处于城乡扩展与存量土地低效并存的情况，因此，城乡建设用地节约集约利用仍然是我国建设用地用途管制的重点。

当城乡建设用地总规模接近甚至突破土地利用规划限定的“天花板”时，城乡发展必须由“外延式扩张”转向“内部更新式发展”，通过实施“存量”用地挖潜和盘活机制（诸如城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地整治、城市更新等），以控制建设用地“总量”、减少建设用地“增量”盘活城乡建设用地“存量”并提升用地“质量”、用好城乡建设用地“流量”，即通过“五量”协同，多途径共同实施对城乡建设用地的有效管控，以实现建设用地节约集约利用的目标。

实施城乡建设用地的用途管制，实行城市建设用地总量、增量、存量、流量和质量“五量”协同管控（见表2.4）。

表2. 4城市建设用地管控原则和措施

\subsection{土地用途分区}
\subsubsection{1.土地用途分区}
国土空间规划是实施土地用途管制的依据，土地用途管制是落实和实施国土空间规划的手段。土地用途分区是土地用途管制的重要内容和核心。土地用途分区，是对土地利用类型区的划分，一般分为地域分区、用地分区。地域分区是指依据规划区域的自然条件、资源的区域特征、土地利用现状、社会经济发展水平与发展前景差异等情况，确定不同区域土地利用的方向、结构与布局的宏观分区；用地分区则是指依据具体土地的适宜性特点，结合国民经济和社会发展的需求与条件，确定具体地块未来用途的微观分区（一般是在城镇开发边界内与村庄建设区进行）。划分土地用途分区时，应该考虑如下原则：

原则一：宏观分区应针对各地的具体情况，留有余地，使分区具有一定的战略性、灵活性。

原则二：微观分区应以主导用地类型为主，同时有条件、有限制地允许一些其他利用类型的存在，以保证实际操作中有一定的应变弹性。

原则三：应当体现空间层次性，用途类型的划分要在同一尺度、同一层次上进行。按土地主导用途的一致性进行一级分区，将同一主导用途下的差异性在二级分区中体现出来。

原则四：应当体现并满足政府对土地利用控制的需要，保证分区控制具有法律化、制度化的支撑。

针对不同用途的分区制定相应的管制规则，是土地用途管制的重要内容。要依据分区管制规则，制定不同层面、不同类型的国土空间规划。城镇用地的分区管制规则，应包括土地用途的规定、地块规模限制、土地利用强度（容积率、建筑密度、建筑物高度、人口容量等）限制、环境条件（空地率、绿化率）限制、安全间距（防火间距、消防通道等）限制、相邻关系限制、红线（道路红线、建筑后退红线）限制等。乡村土地的分区管制规定，应包括土地用途的规定、用途变更的规定、非主导用途使用规定、地块面积规模与设施水平限制、土地利用中的禁止行为（如农业用地分区内不得建窑、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物等）。

\subsubsection{2.土地用途管制的实施管理}
所谓土地用途转变，是指土地利用从一种现状用途转变为另一种用途的过程。对于符合分区管制目标的用途应予以引导，对于不符合者应加以限制或否决，土地用途转变要执行规划许可制度，也就是采取颁发规划许可证的办法以控制土地用途的改变。

农用地转移的管制可分为限制转移管制、许可转移管制两类。所谓限制转移管制，即依据国土空间规划，划定一定数量的农用地（主要是耕地）作为特殊保护区域严格加以管制，如划定永久基本农田保护区，对于这类特殊保护区域不得进行转用，或必须经过严格审批程序并满足占补平衡等要求后方可转用，以保持农用地保有量的平衡和稳定，所谓许可转移管制，即根据规划布局的要求，允许一部分农用地进行规定用途的转用。

非农用地用途管制主要包括增量非农业建设用地、存量非农业建设用地的用途管制，其中增量非农业建设用地的用途管制与农用地许可转移管制密不可分，存量非农业建设用地的用途管制是指存量建设用地土地利用结构调整和土地利用方向置换的管制。当前存量土地用途管制的对象主要有以下几个方面：

一是土地使用用途因用地功能的改变而发生的调整，如旧城改造、污染企业搬迁、产业“退二进三”等；二是土地使用用途和方式因土地使用、经营方式的改变而发生的调整，如原地翻建等；三是因土地资产处置方式发生变化的调整，如划拨土地入市、企业改制土地资产的处置等；四是对低效使用或闲置土地的再利用。

除此之外，对生态用地也应该实行用途管制，以明确保护和适当使用的规则。需要指出的是，土地用途管制并不意味着规划的土地用途是绝对不可改变的。因为，影响土地利用的经济社会条件及其他条件随着时间的推移而在不断地发展变化，人们对未来发展的预见能力、认识能力是有限的，规划内容与实际发展之间的偏差不可避免，客观上对国土空间规划、土地用途管制也提出了必要的动态调整要求。

第2章自然资源与土地利用	24

2.1自然资源的概念、构成与属性	24

2.1.1自然资源的概念	24

2.1.2自然资源的类型	24

2.2土地定义与土地管理制度	26

2.2.1土地的定义	27

2.2.2土地制度	28

2.2.3土地利用规划与管理	31

2.3国土空间土地用途管制	32

2.3.1空间用途管制的源起与发展	32

2.3.2国土空间用途管制的方法	33

2.3.3国土空间用途管制的内容	34

2.3.4城乡建设用地的统筹管控	36

2.3.5土地用途分区	37

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 特征 & 构成 \\
\hline
1 & 空间环境 & 每一项土地使用都会对城市及特定位置的自然条件和人文环境提出特有的要求 \\
2 & 空间可达性 & 这些土地位置在城市活动中的交通方便程度，不同的活动会选取特定的交通方式，对空间可达性的具体要求也不一样 \\
3 & 费用 & 从事一项土地使用活动所需花费的成本，包括区域配套的基础设施的投入以及资金的时间成本 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|c|}
\hline
序号 & 问题 & 表现 & 影响 \\
\hline
1 & 土地产权模糊 & 土地名义上归国家或集体所有，划拨使用以后却归各用地单位实际上所有 & 导致土地的所有权与使用权相模糊、混淆 \\
2 & 土地资源浪费 & 计划经济体制由于实行行政划拨土地，否定了土地价值与价格的差异，因此往往造成用地单位“圈而不用”“少用多圈”等极为浪费土地的行为 & 进一步加剧了土地资源的紧张局面 \\
3 & 土地资源配置不当 & 土地的经济特性无法在行政划拨中表现出来 & 导致土地资源配置不当，各种用地行为相互掺杂，功能分区混乱，低效益的用地往往占据着城市中优越的区位，土地效能发挥不出来 \\
4 & 土地所有者管理主体不明确，土地收益流失 & 由于否认城市土地价值的存在，且土地所有权与使用权不清，国家无法获得由土地带来的相应收益，而这部分收益却往往成为用地单位的无偿所得 & 进一步导致了城市建设资金无法得到有效的保障，城市配套设施难以改善，环境质量恶化 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|}
\hline
序号 & 层面 & 内容 \\
\hline
1 & 区域 & 加强对各级行政区域范围内城镇建设、农业生产、生态保护三类国土空间的综合监管，侧重对约束性指标数量和质量的双重考核 \\
2 & 功能区 & 加强对各类功能区内开发与保护现状的监管，尤其是对城镇空间、农业空间、生态空间的实际开发与保护绩效进行评价和监管 \\
3 & 地块 & 重视对项目落地实施情况的监管，完善建设项目用地或用海控制指标，加强对使用者执行空间准入前置条件的考核（包括建设项目容积率、投资强度、绿地率等具体指标，以及各类生态修复项目的实施成效等） \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}

\begin{table}[H]
\centering
\begin{tabular}{|c|c|c|c|}
\hline
序号 & 原则 & 措施 & 备注 \\
\hline
1 & 总量控制 & 在不突破土地利用规划总量的前提下，可适度增加区域建设用地规模并用于城乡基础设施建设、区域产业发展和生态环境保护等功能 & 在发展过程中，应合理确定各区域土地开发强度控制目标，严格落实建设用地空间管制制度，科学划定城镇开发边界、优化空间结构转变，有效控制建设用地总量 \\
2 & 增量递减 & 利用差别化与市场化方式配置新增建设用地，优先支持重大基础设施建设、保障性住房和战略性新兴产业发展 & 加大存量用地在供地中的比重，建立增量用地计划与存量用地盘活的指标配比机制，逐渐降低年度增量用地，稳定总量规模 \\
3 & 存量优化 & 查清城镇低效用的范围，明确可盘活存量用地规模、空间分布、利用方向和开发时序；着力开展闲置土地专项清理，依法加大查处力度或予以收回，有效提高建设用地批后供地率和使用率 & 依法依规有序开展农村集体经营性建设用地的流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过存量用地盘活促进区域内涵发展 \\
4 & 流量增效 & 流量增效。通过建设用地“减量瘦身”来倒逼城市功能提升，鼓励城镇空闲土地再开发，盘活农村建设用地和推进工矿废弃地复垦利用 & 规范有序开展城乡建设用地增减挂钩与城市更新工程，确保城乡建设用地总量不增加、结构更优化；探索农村宅基地退出条件和补偿机制，促进城乡协调发展 \\
5 & 质量提升 & 健全城镇建设用地产业准入和建设项目用地节地评价制度，依据节地评价结果确定供地规模 & 探索土地使用权退出机制，以及工业用地长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式；引导土地立体开发、功能复合利用，逐步实现区域零增量供地和空间高效发展 \\
\hline
\end{tabular}
\end{table}